從政府預算文本看預算工作的規范化

李衛民

政府提交人大的各種預算文本,是人大審查監督預算的材料基礎,也是政府預算工作情況的文字載體。政府預算文本的規范程度,一定意義上可以體現預算工作的規范程度。

(一)

政府提交人大及其常委會審議的“上年預算執行情況及當年預算草案的報告”、“上年決算報告”,反映的是政府編制預算的情況、執行預算的情況以及決算的情況,它們是政府向人大及其常委會報告預算工作最常用的基本文本。筆者通過對近年來福建省各設區市政府的相關預算文本進行比對,發現各地使用的預算文本,在內容上,特別是收支概念的運用上,存在大量不統一、不規范的地方。

1. 在使用預算指標方面。一是使用收入預算指標不統一。政府編制收入預算一般涉及三個指標:總收入、地方級收入、財力。各市在具體使用上并不完全相同,除了“地方級收入”各市統一都有使用外,“總收入”、“財力”兩個指標有的市則是有選擇地使用。二是對全市預算與市本級預算的指標列示上也不統一。按照預算法的規定,市人大批準的預算為市本級預算,全市預算只需匯總報告、不必經過批準。據此,有的市把報告的重點放在市本級上,對于全市的收入指標只作簡單列示;而有的市則對全市預算與市本級預算作相同的處理,都列出“地方級收入”、“上劃中央收入”、“總收入”、“財力”等指標。

2. 在使用收入概念方面。一是有的收入概念內涵相同或基本相同,但使用的名稱不同。如對于財力的表述,有的市用的是“一般預算財力”,有的市用的是“可支配財力”,還有的市使用“經常性財力”。二是有的收入概念名稱相同,但外延卻有所不同。如關于財力概念,很多市的預算文本中都有涉及,但在具體構成上,一般的市是指“本級地方級收入”,加上“上級凈補助收入”、減去“凈補助下級支出”后,得到的可以自主安排用于當年支出的財力規模;而有的市使用的財力概念,除了上述因素外,還包括了“調入資金”、“上年凈結余”等因素。

3. 在具體內容上。一是文本內容詳略不一。有的市預算文本內容較翔實、具體,有的市預算文本則較簡單。如大多市的決算報告,不僅說明市本級收支的決算情況,也說明全市收支的決算情況;而有的市則只對市本級收支的決算情況進行說明,對于全市情況只字未提。有的市的決算報告保持傳統的內容結構;有的市則根據監督法的要求作了充實,對審查的幾項重點內容分別作出具體說明。二是表格內容不一致。有的市預算表格的收支科目列到類級,有的市則細化到款級;在表格的制作提供上也有所不同,有的地方向人大提供的表格數量較多,有的地方則提供得較少。

4. 在預算編制與執行、決算的對應關系上。當前我國預算體制下,年初編制預算時,地方政府無法全面、準確測算當年財力規模,而實際執行中,支出資金不可避免地包含上年結轉收入與上級專款補助收入等,造成編制預算時使用的支出概念,與執行結果時使用的支出概念,在外延上存在很大不同。因此,實際工作中,很多地方未將年初編列的支出指標與執行、決算結果進行比較。但也有少數地方,如廈門市在預算執行報告中,明確說明支出“完成預算x%”。

綜合而言,當前地方政府預算文本中的不統一、不規范,既包括各市間對比上的不一致,如使用預算指標不同、財力構成口徑不同等,這會影響各地間財政、預算工作比較、考核的準確性;也包括各市預算本身的不規范。如預決算數間缺乏可比性,這將限制預算作用的發揮。因為作為一種制度設計,預算應當是執行的依據,年初預算數與執行數、決算數應當是可以比較的;也應當進行比較,由此分析、評價預算執行的狀況好壞。

(二)

據筆者了解,福建省各設區市間政府預算文本不夠統一、規范的現象,在全國各省、市、區之間也同樣存在。理論上,我國實行的是統一的財政、預算制度,相關的制度規定是統一的,反映到預算文本上,預算指標、概念的使用也應當是一致的、或者基本一致的。現實中各地預算文本的不一致、不規范,多少反映出地方預算工作的不統一、不規范;換言之,造成預算文本不夠規范統一的原因,正是源于財政預算工作不夠規范統一。

1. 國家法律法規的相關規定不夠具體。我國現行預算法及其實施條例規定了預算收支的構成、預算收入的分類、預算編制的內容等,但在規范各地政府編制預算上還不夠具體、細化,特別是對編制預算具體使用哪些指標、各個預算指標的具體構成等未作出統一的明確規定。這么一來,從單一的某地政府預算文本看,其包括的預算內容、使用的預算指標,可能是符合預算法的規定;可是,如果對各地政府的預算文本進行橫向比較的話,就能發現不一致、不統一的問題。

2. 地方政府落實上級的規定不夠到位。一是編制預算未包括上年結轉收入。預算法實施條例第十九條規定,地方各級政府預算的編制內容包括 “上一年度結余用于本年度安排的支出”。此處的“結余”應當既包括“凈結余”,也包括“結轉結余”,執行中預算支出的資金來源也包括了“上年結轉收入”,但實踐中地方政府往往未將“上年結轉”納入年初預算編制范圍內。二是編制預算未完整包括上級專項補助收入。為提高地方預算編報的完整性,財政部專門下發“通知”(財預[2008]435號),要求“各地要將上級對本地區(包括本級和下級)的返還性收入、財力性轉移支付收入和專項轉移支付收入,按規定列入本級預算”。其中,專項轉移支付收入要“依據上級提前告知的預計數分科目逐項編報,在收支預算中進行反映。”但實際工作中,地方政府編制預算基本未包括“上級專項轉移支付收入”。

3. 地方政府對于預算與執行結果的比較不夠重視。實踐中,在預算執行報告中,地方政府一般對執行的收入數,都有報告“完成預算的x%”;而對于執行的支出數,因為口徑上的不可比,一般不報告“完成預算的x%”。這種“預算、執行兩張皮”的狀況多年來一直存在,期間雖然也有人大代表提出質疑,但始終得不到解決,反映了地方政府工作中往往重預算安排、輕執行評估。

(三)

不斷推動預算工作的規范化、科學化,是預算管理改革的方向;實現預算文本的規范化,則是預算工作規范化的一個標志。因此,促進各地政府預算文本日益統一、規范,是做好預算工作的基本要求。

1. 健全法律法規的相關制度規定。建議修訂中的預算法細化相關規定,對全國各級政府預算文本使用的預算指標、概念作出統一明確的規定。考慮到各級、各地政府財政工作的差異性,可以允許各地在具體使用預算指標時有所不同;但從規范化角度要求,建議由各省在國家法律法規規定的范圍內,統一作出具體規定,以實現同級地方政府的預算文本,其結構、格式、指標、概念等保持基本統一。

2. 地方政府應嚴格執行法律法規規定。堅持全面性,把各項政府收入完整地納入預算,是預算制度一項基本要求。為此,國家法律法規、財政部規章作出明確規定,要求將國有資產經營收益等非稅收入、上年結轉收入、上級補助收入等完整地編入年初預算。對于這些規定,省及省以下各級地方政府應當認真加以落實。同時,中央財政也應及早下達專項補助等轉移支付的數額,以便于各地將專項補助收入等納入預算。

3. 不斷完善預決算制度。鑒于目前預決算數差異較大的狀況,有必要進一步規范預算制度建設,強調預算的法律性質,堅持“先有預算、后有支出,嚴格按預算執行”的預算原則。年初編制預算,應努力做到科學、準確。預算一經人民代表大會批準,就具有法定效力,必須嚴格予以執行,非經法定程序,不得變更。執行中,確須調整變更的,必須依照有關規定履行相應的報批、報告程序。預算變更的有關情況應予全面、細致反映,實現年初預算數、執行變動數和決算數之間可對照、可分析,以便于人大代表和社會各界對預算執行情況作全面了解和準確評價,也有利于促進政府預算的科學安排和規范執行。

(作者單位:福建省人大常委會財經工委預算審查監督處)