《煤礦建設項目安全核準基本要求》解讀

王萬生

國家安全生產監督管理總局頒布的AQ1049-2008《煤礦建設項目安全核準基本要求》(以下簡稱AQ1049),已于2009年1月1日開始實施。這項新的安全生產標準,為延伸和擴展煤礦安全生產監管范圍提供了有力的執法依據,將在安全生產中發揮重要作用。

制定的背景和意義

近年來,煤礦建設規模擴大、步伐加快,保障了國民經濟和社會發展對煤炭的需求。但也出現了投資過熱、無序建設的苗頭和現象。為使煤礦建設項目切實做到安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用,在立項審批階段就增加安全要求很有必要。2006年7月16日,國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于加強煤炭行業管理有關問題的意見》(國辦發[2006]49號),文件規定:“發展改革委核準重大煤炭建設項目,要征求安全監管總局和煤礦安監局的意見,煤礦安監局負責對項目進行安全核準”。這一規定,既明確了對安監部門的嚴格安全把關要求,又相應提高了煤礦安全準入門檻,直接體現安全生產工作關口前移、從源頭治理的精神。AQ1049的出臺,標志著安全核準將邁上規范化工作軌道。

安全核準的工作性質與定位

煤礦建設項目安全核準不是獨立的行政許可事項,僅是項目核準的一個組成部分,煤礦安全監察機構不能直接受理建設單位安全核準申請,只能在政府投資主管部門受理項目核準申請并書面征求安全核準意見時,才能開展相應的安全核準工作。

安全核準與平常的安全“三同時”既有聯系又有區別,不是簡單重復,而是在項目建設不同階段,各有側重又前后呼應的行政執法行為。安全核準是在項目可行性研究階段進行,主要解決能不能建的問題,未通過安全核準的將不能通過項目核準;而安全設施設計審查是在項目初步設計階段進行,主要解決怎么建的問題,未通過安全設計審查的將不能開工建設;安全設施竣工驗收是在項目完工后、投產前進行,未通過安全驗收的將不能投入生產和使用。

核心內容

AQ1049篇幅簡短,特點鮮明。該標準指導思想是,通過地質勘查報告、安全預評價報告、可行性研究報告、建設單位安全生產業績、安全開采條件等五個方面情況,判斷項目安全設計依據充分性、建設單位安全資格和將要建設煤礦的安全保障能力,并最終確認其是否具備安全開發條件。

(一)安全設施設計的條件和依據

井田地質勘查報告是煤礦設計最基礎技術資料。地質報告質量高低,尤其是涉及開采安全的一些基礎數據是否齊全、可靠,將直接影響礦井設計的質量。鑒于今后煤礦開采深度逐步增加、安全條件日趨復雜,煤礦設計對地質勘查資料的要求也越來越高,但是,目前許多建設單位已經掌握、即將用于建設開發的地質資料,不同程度地存在審批手續不全、或缺少必要的基礎數據與安全內容等問題,影響著下一步設計工作,應該在立項審批時嚴格把關。

設計規范要求,只有達到勘探級別的地質報告才能作為大中型煤礦設計依據,所以本標準4.1.1提出,井田地質勘查程度必須達到勘探級別,提交的地質報告要經過規定部門(機構)的評審和備案,使得從中引用的數據和結論比較可靠并具有相應的法律效力。

在此基礎上,還要做到:煤層瓦斯參數要齊全,對礦井瓦斯等級和煤與瓦斯突出可能性要進行預測和評價,可采煤層的煤塵爆炸性、自燃傾向性要基本確定,礦井水文地質條件、露天礦邊坡穩定性、老窯及采空區積水等情況要一一查明,為此,標準專門列出了4.1.2、4.1.3、4.1.4、4.1.5、5.6.1條內容。這在DZ/T0215-2002《煤、泥炭地質勘查規范》中均有明確規定,是礦井設計的主要依據,也是最起碼的安全要求。如果井田地質報告沒有按規定評審、備案,反映礦井瓦斯、自燃、水害等主要災害情況的基礎數據不準確、不全面,或者沒有進行必要的安全論證和闡述的,必須進行補充完善,否則不能通過安全核準。

(二) 建設單位安全資格

煤炭工業是典型的高危行業,僅靠先進的裝備、外聘幾個技術專家,無法保證煤礦采掘活動的正常運行,特別是安全生產。開發建設煤礦的企業應具備一定前提條件,要設置準入門檻,這是促使煤礦安全狀況發生根本性好轉的需要。近年來煤炭需求緊張,許多煤炭行業外的企業和個人紛紛投資煤礦建設。由于這些企業缺少相關的煤礦管理人員和技術人員,沒有煤礦建設和生產管理經驗,因此發生事故的可能性大大增加,尤其是開發建設災害嚴重的礦井,更加沒有安全保證,成為煤礦安全生產重大隱患。本標準第4.4.1、4.4.2條規定,建設單位要提供經省級煤炭行業管理部門確認、反映企業開發建設煤礦安全生產業績的書面報告;同時,參考其他行業先進有效的管理運行機制,從兩個方面規定了開辦煤礦最基本的安全資格:

1.具備基本的安全生產經驗(第5.2.1條)

開發建設災害嚴重礦井,必須由具有相應災害類型礦井安全管理經驗和業績的煤炭企業承擔。要說明的是,災害嚴重礦井的范圍不僅指高瓦斯、煤與瓦斯突出、容易自然發火、水文地質條件復雜幾種,還應包括可能造成重大傷害事故的其他情況,如沖擊地壓等;開發建設災害嚴重礦井,其建設單位應以相應的煤礦企業為主體,至少也要有該類煤礦企業參與。

2.安全業績良好(標準第5.2.2條、5.2.1條)

對發生重大和特別重大事故的建設單位在申報新的煤礦建設項目作出時間限制,實際上是一種安全懲罰措施,目的是為了督促這些企業盡快彌補安全管理漏洞、提高安全防范能力,是安全生產“優生優育”的體現。要注意的是,與事故單位(礦井一級)不屬同一個上級法人單位的企業不受此限制。

(三) 礦井安全開采的基礎條件

實現煤礦安全生產,離不開采掘部署的科學合理、技術裝備的先進適用、企業管理的嚴格高效。為使新建或改擴建礦井在立項階段就打好安全基礎,創造有利的安全開采條件。本標準重點關注以下幾方面內容。

1.安全開采開行性

在現有科技、管理水平下,礦井開發建設中是否存在無法消除、無法有效控制的煤礦災害因素。標準第4.3.2條專門回答了這一問題。

2.礦井瓦斯等級

由于建井前掌握的地質資料不全、不準,一些礦井投產后相繼出現瓦斯升級現象,但由于企業盲目追求經濟效益,不愿增加必要的安全成本,存在僥幸心理,仍然堅持原有的安全設防等級,埋下諸多安全隱患。河南省大坪煤礦就是因為沒有正視高瓦斯礦已演變為“突出”這一現實,終在2004年發生了“10·20” 特別重大瓦斯爆炸事故,造成148人死亡。

為避免這些悲劇重演,減少企業二次投入帶來的損失,從根本上解決煤礦建設項目安全設施設計中礦井瓦斯等級定位不準,制定的防治瓦斯災害措施針對性不強等問題,《關于嚴格審查瓦斯災害嚴重的煤礦建設項目安全設施設計的通知》(煤安監監察[2006]54號)要求:“井田內局部瓦斯富集,富集區域相對瓦斯涌出量達到10m3/t以上的,應按高瓦斯礦井設計;井田地質勘查報告認為井田內存在突出危險性煤層的,按煤與瓦斯突出礦井設計;根據井田地質勘查報告,部分煤與瓦斯突出參數超標,且周邊有突出礦井的,按煤與瓦斯突出礦井設計;經國家煤礦安全監察局授權單位論證,認為井田內煤層有突出可能的,按煤與瓦斯突出礦井設計”,據此形成了標準的第5.5.1、5.5.2、5.5.3和5.5.4條相關內容。

3.礦井設計規模

煤(巖)與瓦斯(二氧化碳)突出,是最為嚴重的礦井災害,在突出機理、防治技術等方面至今還有許多未能破解的難題,因此,許多國家已經不再開采有突出危險的煤層。多年來,我國在突出煤層開采實踐中摸索和積累了寶貴經驗,在投入到位、管理嚴格條件下,防范惡性傷亡事故發生并非遙不可及。通過深入調研和廣泛征求意見,得出如下共識:從保障安全角度出發,開采有突出危險煤層的礦井,規模太小,則經濟實力有限,技術管理力量薄弱,不能有效保證安全投入;規模太大,將使井下生產系統、通風系統復雜,用人多,不符合建設安全高效礦井發展方向,安全風險加大。綜合考慮不同礦區實際,經反復測算,確定了第5.3.1條內容,即“新建煤與瓦斯突出礦井,設計生產能力應在45萬t/a及以上,但不得高于500萬t/a,布置回采工作面個數不得超過2個(不包括開采保護層的工作面個數)”。在第5.3.2、5.3.3兩條,要求高瓦斯、低瓦斯礦井最大生產能力不能超過800萬t/a、1500萬t/a,也是出于簡化生產系統(布置回采工作面個數不得超過2個),便于安全管理考慮所致。

4.與周邊礦井關系

近年來,因小煤礦開采不正規而影響其他煤礦安全生產的問題有所改觀,但仍未徹底杜絕,為防止將這種安全問題帶到新的生產煤礦中去,在第5.6.2、5.6.3條,要求煤礦建設項目所在井田范圍內(含垂直方向上相互影響安全生產的范圍)不能有其他生產礦山。

5.主要安全措施是否全面、可靠

可行性研究報告是煤礦設計的第一階段,主要內容一經確定,將要影響到礦井開采的整個服務年限范圍。本標準第4.2.3條要求,高瓦斯和有煤與瓦斯突出危險的煤礦必須編制瓦斯抽采方案,這是其他規范、標準中從未涉及的新內容,主要是為了保證新建礦井實現預防為主、先抽后采、先治后采。其抽采方案要包括以下主要內容:

一是礦井瓦斯災害程度及采取抽采措施必要性分析;二是煤層瓦斯抽采基礎參數及抽采難易程度分析;三是抽采方式(地面、井下等)比較和選擇;四是抽采應達到的效果;五是瓦斯利用可行性分析及其實現途徑。

本標準適用于國家煤礦安全監察局對大型煤礦建設項目進行安全核準。其他項目的安全核準,有關地方煤礦安全監察機構可參照執行。

編輯林 靜