借鑒日本經驗，走科學重建之路

日本是個多震災的國家，在地震災后重建方面積累了豐富的經驗，為借鑒日本的先進經驗，做好5·12地震災區的科學重建，中日兩國政府和民間開展了多種形式的合作與交流。2008年，我國共派遣200人次赴日本接受“地震災后恢復重建培訓”。本文記述了去年7、8月期間參加培訓學員的學習情況。

2008年5月12日，中國汶川發生8.0級特大地震，這一自然災害給當地帶來了巨大的損失。如今，災區已經全面進入災后恢復重建階段，這是一項復雜、艱巨的長期任務，怎樣才能建得好、建得安全；怎樣才能走和諧的科學重建之路；怎樣才能盡快恢復生產、生活，重建我們的家園，是擺在我們面前極為緊迫的任務。

2008年7月24日至8月2日，中央組織部會同住房和城鄉建設部、國家外國專家局等單位舉辦了汶川地震災后恢復重建專題培訓班。來自四川、甘肅、陜西等30個災情嚴重的市（州）、縣的黨政負責同志共44名參加了此次培訓。中組部、國家發改委、住房和城鄉建設部、環境保護部、中國地震局、國家外國專家局選派了有關負責人員跟班學習或工作。

此次培訓班得到了外交部和日本外務省的積極支持，采取內外結合的方式，先在中國國內學習3天，然后到日本學習考察5天。百聞不如一見，培訓期間，學員們在日本實地考察，更直接、深入地學習了日本災后重建的成功經驗，取得了良好的效果。回國后，學員將所學成果匯集成冊，出版了《學習借鑒成功經驗走科學重建之路》一書，該書已由當代世界出版社出版。

和諧的重建之路

中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮對此次培訓寄予厚望，出席了培訓班開班儀式并發表講話。從人口密度、文化和建筑風格來講，日本與中國比較接近。日本政府和人民十分重視地震災后的總結和反思，形成了比較科學的災后重建理念、重建法規、重建規劃、管理制度和實施方法。在阪神地震災后重建中，制定了《阪神——淡路震災復興戰略藍圖》和《阪神——淡路震災復興規劃——基本構想》，用以指導整個災后重建工作；提出構建“人與自然、人與人、人與社會和諧的‘共生社會’”的理念，在制定和實施重建規劃時，把重建家園與產業復興、基礎設施重建、廢棄物循環利用、生態恢復等有機結合起來；堅持依法重建，修改完善《耐震改修促進法》、《受災市街區復興特別法》等法律法規；建立地震災害復興基金，包括以政府投入為主的基本基金和商業化運作的投資基金，還通過發行專項彩票、社會捐助等方式籌措資金，舉全國之力重建家園；尊重自然規律，提高房屋建設的抗震設防標準，大力開發運用防震減災的新技術、新材料；加強對災后重建的行政管理，日本政府先后設立“復興委員會”、“復興對策本部”和“復興關聯省廳聯絡會議”，負責協調推進災后重建工作。日本還十分重視災后心理重建，開展對災民的精神救助工作。這些經驗和做法，對我們災后科學重建具有重要的借鑒價值。

經過在日本的培訓和考察，學員們原有的觀念得到更新，形成了和諧共生、傳承創新、以群眾為主體的重建理念。他們總結說，經過長期與地震災害的斗爭，實現“人與自然、人與人、人與社會的和諧”已成為當今日本地震災后重建的基本理念。提出了建設安心生活的城鄉，互相幫助的社區，更加開放的社會等目標。《新潟縣中越大震災復興規劃》提出“以受災群眾心愿為基礎”的復興理念，重視山區的社會經濟及環境功能，努力維系和發展農民與山區之間和諧的關系。

傳承與創新并舉是日本震后重建的重要理念。在重建中對傳統產業、傳統文化、傳統生活方式、人與自然內在的聯系等，格外注重和保護。這也是日本震后城鄉居民點基本原址重建的原因之一。創新更加重要，新潟規劃的主題就是“創造性恢復”。創新主要著眼于可持續發展，在重建中推進建筑垃圾資源再生化、建筑節能、可再生能源利用、水生態修復改善、產業結構提升、生態保護，建設生態家園。

來自中國各級政府部門的培訓學員們深有感觸地說：“受災群眾是災后重建主體，政府的職責是為受災群眾自立創造良好環境。”這既是日本災后重建的重要理念，也是主體責任明確的重建機制。私有財產的損失主要由個人承擔，政府給予補助。政府的主要職責是重建基礎設施和公共設施，加強服務，放寬限制，為受災群眾生產生活的重建提供比災前更好的條件。同時教育和激勵人們樹立信心，自力更生，重建家園。

穩步推進的科學重建規劃

“災后重建必須制定以地方為主、指導性強、虛實結合、穩步推進的重建規劃。”這是培訓班學員的收獲之一。在日本，已經形成了以地方為主體、自下而上的規劃體系。日本的災后重建規劃由縣以下地方政府制定，中央政府不制定。規劃中涉及中央扶持政策的相關內容，由地方政府提出申請，協商決定。縣一級（相當于我國省級）的重建規劃也是自下而上制定的。

日本的規劃理念以災民需求為本。新潟為實現“以受災群眾心愿為基礎”的復興理念，一家一戶地調查受災群眾的情況，分別開出重建或救助的處方。此外，日本災后重建規劃文本的語言貼近百姓，通俗易懂，使規劃切實成為實現災民愿望的工具。

規劃在執行過程中，突出重點和政策指導性。阪神規劃和新潟重建規劃的規劃期為10年，包括了恢復重建規劃和發展規劃。規劃內容結合實際，結構簡潔，且有較強的指導性和宣傳激勵效果。同時，實行重建規劃與法定規劃虛實相協調的機制。根據重建規劃所規定的方針原則，各市町村結合當地實際制定或修改城市規劃，通過這些法定規劃，實施重建。災后重建規劃只確定方針和政策措施，法定規劃確定重建的空間布局。兩類規劃方針一致、內容不同，相互協調。

日本災后重建規劃中提出的目標主要是重建的方向，而指標性目標很少，少量指標性目標的實現時間也設置得比較長。新潟地震全毀、大部分損毀、半毀住房共計16910戶，而規劃的恢復重建時間是兩年。實際上為徹底完善災民的生產生活條件，住房重建又延長了半年。為穩妥處理居民的房地產權益調整，神戶市一個受災街區的改造項目在震后13年完成，其效果是居民和政府都滿意。

由此，參加培訓的學員們提出，我國災后重建應走科學規劃、穩步推進之路。編制災后重建規劃要自下而上，以縣（市、區）為主體先行修訂原有的城鎮總體規劃，逐步向上匯總。重建規劃應突出住房、基礎設施、產業等重點重建行業的指導，簡化結構。重建規劃以政策措施為主，依據城鄉規劃和土地利用規劃等法定規劃確定空間布局。對沒有把握的，不列數量指標。建立檢查機制，防止冒進和政績工程。

自助、公助、互助相結合的住房重建機制

住房重建是災后重建的重要內容之一。參加培訓的學員注意到，在日本，私有住房因災受損，主要由個人負責修復或重建。在增強人們自助能力方面，地震商業保險制度發揮了較好的作用。日本1996年就制定了地震商業保險制度，保險對象為民用住房和家庭生活用動產。地震保險理賠的上限為住房和家產評估價的50%，目前全國有21%的家庭加入。

日本基本公助人人平等。日本長期以來沒有對受災私有財產進行公共補助的制度，直到1998年才制定《受災者生活重建法》，對受災住房和生活重建予以補助。城鄉統一標準，2007年又取消了收入及家庭人口的區分，易于操作，也體現了基本公助人人平等的原則。

災后日本政府通常采用加大既有住房政策力度的辦法，緩解住房難問題。一是擴大災區公營住宅（財政補貼的廉租戶）和公團住宅（面向中等收入家庭的零利潤租賃房）的建設規模，中央政府提高對地方政府公營住宅建設費的補助比例，并降低公營住宅租金。二是對利用國家住房金融公庫貸款自力重建住房的，給予利息補貼，延長還款期限。

在城市重建中，日本政府靈活運用其他制度，間接實施補助，利用法定的舊城改造制度，通過加大政府對基礎設施建設的投入、對住宅樓宇公共部分的建設費進行補助、允許適當提高容積率、放寬受損住房的價值評估等措施，最終將新房轉換給災民。在農村，利用小規模住宅區改造制度或水利防沙等基礎設施建設項目，對受損農房和宅基地，支付較高的征收費，讓農民重建農房。靈活利用這些制度，既維護了住房自建為主的原則，又間接地實施了補助。培訓學員還特別提到，這些做法具有對低收入家庭進行傾斜補助的靈活性，困難災民十分歡迎。

日本還建立了新型的互助機制。兵庫縣2005年建立了“住房重建公積金制度”，居民每年交納5000日元，地震房屋受損時，最高可獲得600萬日元重建資金，相當于當地每戶住宅的造價1/3－1/5，使困難群眾獲得較大收益。目前全縣已有12萬戶加入。

借鑒日本的經驗，培訓學員提出，我國應建立依靠群眾、地方為主的重建機制。加強宣傳教育和幫扶，激勵群眾自力更生，規劃和決策必須征求群眾意見，以群眾需求為基礎。下放權限，允許地方結合當地實際，綜合使用政策和資金。采取宣傳、表揚、獎勵、提拔等措施，發揮鄉鎮和村干部的積極性和創造性。

應本著城鄉統籌、自救為主、補助為輔的原則，制定《災后生活救助法》，明確災害救助的范圍、標準及管理規程。擴大廉租房和經濟適用房建設規模，增加中央財政補貼。利用舊城改造和城中村改造、公路、水利等工程和政策，幫助群眾重建住房。盡快建立住房震災商業保險制度。研究建立住房災后重建公積金制度。

安全、生態的城鄉重建

日本新潟縣地震發生后，一些原本經濟落后的山村遭到毀滅性破壞，當時也出現了放棄村莊、遷往城市的想法，但大部分人決心重建家園。新潟規劃明確提出，山區與城市一樣都是社會財產，要將災后重建轉化為發展機遇，把山區建設成村民安居、城市人回鄉聚集、充滿夢想和活力的田園鄉村。日本中央和地方政府不惜投入大量資金，打通對外交通、大規模治理地質災害、大力恢復建設山區的基礎設施和公共設施，為村民創造重建生產生活的條件。同時扶持名牌稻谷、特色水果、蔬菜、養魚、斗牛等特色產業；建設文化研修中心，創立內外交流平臺；指導農房和村莊建設，打造美麗的山村風景；利用山區特色，發展旅游。培訓班曾到遭受毀滅性破壞、現已重建為田園山村的長崗市山古志村觀看了小學生的擊鼓表演和村民的斗牛賽，并與村民進行了交流，強烈地感受到這里的群眾已從震災的陰影中走了出來，顯示出積極向上、充滿希望的生活態度。當年奮力帶領村民恢復重建的村長長島先生現在已當選為日本眾議院議員。

而城市重建中，日本以安全為第一目標。地震災害后，阪神規劃的第一目標就是建設讓人們安心生活的城市。神戶等城市在重建中采取了一系列的措施。值得一提的是，日本歷來重視學校校舍抗震。阪神地震后，日本政府在全國范圍內實施了“校舍加固規劃”，對全國中小學校舍進行鑒定，對不符合抗震要求的進行加固。國家負擔國立中小學的鑒定和加固費用，對于地方公立小學，中央政府的補助金由1/3提高到1/2，對于私立中小學的鑒定和加固費用，文部省也給予補助。

為重建資源節約、環境友好型城市，地震發生后6個月，兵庫縣就制定了《關于保護環境和創造環境條例》，并出臺了“兵庫循環型社會藍圖”。中央政府通過補助和轉移支付承擔了震災廢棄物資源化絕大部分費用。同時，通過實施舊城改造、提高土地使用效率、發展公共交通、推進建筑節能等措施，建設集約節約型的城市。

通過學習和考察，培訓班學員一致認為，我國應積極推進安全、生態的城鄉重建。制定促進建筑抗震加固的法規或政策，明確業主的義務和扶持措施。對地震多發地區的中小學校校舍進行一次全面的抗震性能鑒定。制定農房建設管理法規，明確各方主體責任。制定農房建筑標準。建立財政支持的國家抗震技術研究機構。規定公共工程優先使用地震廢棄物再生建材的義務，對從事地震廢棄物資源化的企業給予貸款利息補貼等扶持政策。制定檢測辦法，對綠色節能建筑給予貸款利息補貼等扶持政策。重視山區功能，堅持原址重建為主，加大山區道路和地質災害治理的投入。

聯系當地實際

重在科學運用

在赴日前，中組部干教局根據學員的意見，提前梳理出65個問題，包括災后恢復重建的政策法規、規劃制定、資金保障、技術支持、政府管理、組織實施6個方面。針對這些問題，培訓班在國內時就組織了相關專題的討論，在日本期間則以培訓和實地學習考察相結合的方式，帶著問題學習、考察、虛心請教，聯系實際認真思考。培訓獲得預期的良好效果，培訓學員們紛紛表示收獲極大，他們會在今后災區重建的實踐工作中靈活運用、借鑒日本的先進經驗，讓重建工作經得起百姓的檢驗，走和諧的科學重建之路。學員們表示：“舉辦這樣的培訓班針對性和實效性很強，提高了地震災區及對口支援單位有關負責人員的科學重建意識和能力，政府對災區恢復重建將發揮重要促進作用，產生深遠影響。”