財產申報：公務員必經的蟬蛻之痛

西北邊陲阿勒泰曾因出“喀納斯水怪”而聲名遠揚。2０09年春天，阿勒泰再次成為全國乃至全世界關注的焦點，因為這里開展了公務員財產公示。凡是法律允許、不屬于個人隱私的，全部向社會公開。

2009年2月17日，平時不足百次點擊量的阿勒泰地區廉政網站，半天內點擊量飆升至176210次。公務員財產公開猶如一劑強心劑，直接對準反腐的核心地帶，給公眾帶來鼓舞和希望的同時，也讓人們對未來充滿了美好的預期：從阿勒泰山上飛起的蝴蝶能否在全國掀起公務員財產申報風暴？

出臺公務員財產申報、公開制度，呼聲已十多年，目前，正處于膠著狀態。現在，人們對這一制度本身的意義爭議不大，但對推出的時機和實施的舉措還缺少共識。種種跡象表明，這項“陽光法案”的誕生需要經過痛苦的“蟬蛻”。

官員財產公開：阿勒泰第一個吃螃蟹

幾年前，中央曾發文要求實行收入申報制度，申報的主要內容是工資、獎金、禮金等。實事求是地講，這種申報在當時對反腐倡廉起到了一定的作用，但意義卻不大。因為工資、獎金就是不申報，人們也知道，正常的人情送禮則沒有幾個錢。而財產申報制度則不一樣。它要求：任職前，官員要向相應機關申報其個人和家庭的所有財產；任職中，官員要隨時申報個人和家庭增加的財產；離職時，官員要接受審計，說明其所有資產的來源。在這種制度下，官員的腐敗問題就比較容易發現。同時，對意欲腐敗的官員也會有一種威懾作用。

千余官員財產首次公開上網

2月17日，新疆阿勒泰地區廉政網首次公開千余名領導干部財產申報。參加首次官員財產申報的共1054人，其中包括現任正、副縣級干部，即阿勒泰地區管轄的六縣一市四套班子。喀納斯景區管委會及地直機關縣（處）級干部；退休3年以內的正、副縣級干部；還有在公安、工商、稅務、交通、城建等部門中掌有實權的科級干部。據阿勒泰地區紀委書記吳偉平透露，首次公開的千余名官員財產申報中，縣（處）級干部申報率為98．7％，科級干部申報率為100％，未發生無故拒不申報現象。

對于阿勒泰首次官員財產公開申報，社會各界給予了極大關注，相關部門采取了極其審慎的態度。1月12日至17日，新疆維吾爾自治區紀檢委派調研組赴阿勒泰，對干部財產申報展開專題調研。調研組采取召開座談會，個別談話等形式，分別與地區廳、縣、科級近百人進行調研。據調研組反饋，普遍對阿勒泰地區試行財產申報表示理解和支持。從申報率也可以看出，絕大多數領導干部以實際行動支持財產申報。

據有關人士透露，首次財產申報質量較高，尤其是秘密申報部分。所有領導干部對其任職以來的全部家庭財產進行了如實申報。規定中要求申報的，如汽車、住房等動產、不動產，股票、證券等理財產品，由遺產繼承、贈與等形式獲得的財產，債權債務以及個人的銀行存款等7項內容均進行了申報。

阿勒泰這項被稱為“陽光法案”的干部財產申報制度緣起于去年5月。當時，阿勒泰地區紀委、監察局和預防腐敗辦公室聯合出臺了《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，宣布從2009年1月1日起，阿勒泰地區將在全國率先實行官員財產申報制度。規定一出臺，就讓地處西北邊陲的阿勒泰紀委站到了輿論的風口浪尖。

“收禮”欄呈現“零申報”

人們看到，在阿勒泰地區廉政網上公開的千余名官員財產申報，在“收禮”一欄中，仍然出現申報為“無”。吳偉平把這種情況稱之為“零申報”。

對于“零申報”現象怎么看？吳偉平認為，要求申報的“收禮”不是一般意義上親友之間禮尚往來。紀檢監察機關規范的是干部與其行使職權有關的“收禮”行為。因此，要求干部申報的所謂“收禮”，實際上是刑法意義上的受賄和準受賄行為。

既然是“零申報”，這條規定還有存在的意義和價值嗎？吳偉平強調，設計申報“收禮”本身，不是為了讓其“自首”，而是讓其“自律”；不是為了反腐敗多抓幾個貪官，而是預防腐敗少出幾個腐敗官員，是對領導干部起到警示和威懾作用。

對此，阿勒泰地委黨校高級講師熊廣平也認為，財產申報作為“終極反腐”制度，其重要意義是預防腐敗，使官員不想和不能腐敗。當官員“收禮”為“零申報”時，他既是對紀檢機關，也是對社會、對人民、對自己的廉政承諾和宣誓，并且也加大了申報人的道德風險，讓申報人警鐘長鳴，時時刻刻提醒自己。

應該相信，絕大多數領導干部是廉潔自律的。“零申報”就是沒有“收禮”，有問題的畢竟是少數。當然，也不排除個別人有問題沒有申報，但這并不意味著可以逃避監督和制裁，這種瞞報行為將在“事發”后作為“加重情節”予以嚴懲。

阿勒泰地區試行官員財產申報，采取了秘密申報和公開申報相結合的辦法，即對財產申報內容實行“有限公開”。對此，有人認為其間存在著“綏靖”成分，至少在這一部分仍在逃避“陽光”照耀……對此，吳偉平表示，財產申報如果能夠一步到位“無限公開”，固然是理想化的結局，但并不符合國情和現實。

“破冰之旅”的三大突破

阿勒泰地區千余官員財產公示，在社會上和法學界激起了一片漣漪，被稱為“了不起的制度創新”、“破冰之旅”。與以往的收入申報相比，其有三大突破：

一是申報“財產”，而不僅僅是“收入”。按照阿勒泰地區廉政網《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定》，申報內容包括工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費；從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；申報人及其父母、配偶、子女接受與申報人行使職權有關系的單位和個人贈送的現金（禮金）、有價證券，各類支付憑證、貴重禮品情況，以上四項均是要公開的。

此外，不公開但需申報的事項是：申報人及其父母、配偶、子女接受與本人職務有直接或間接關系，可能影響公正執行公務的食、宿、行、樂方面的饋贈、款待和各種由對方給予的補償、好處；國有企業、事業單位的負責人承包經營、承租經營所得；單筆額度在10萬元以上的動產、不動產購置、交易、租賃收入情況及資金來源；股票、證券、期貸等交易收入及資金來源；由繼承、贈與、偶然所得等形式獲得的財產；與本人職務有直接或間接關系人單筆數額在1萬元以上的債權債務；本人認為需要申報的其他收入。

對此，吳偉平認為：“收入只是公務員財產的一部分，而更多隱形收入才是公務員滋生腐敗的陰暗角落，才是應該申報、公示的關鍵。”反腐專家認為：“財產”和“收入”兩者之間有著天壤之別。大量的腐敗案例表明，濫用權力之腐敗常常是“一人得道，雞犬升天”，至少是澤被一家，官員的合法收入同腐敗收益是兩碼事。

二是申報的財產要公開，接受社會監督。早期的收入申報制度，基本上是注重申報而忽視公開，致使監督效力大打折扣。阿勒泰出臺的《規定》明確，凡是“與領導干部職權密切相關的收入都將通過阿勒泰廉政網及當地主流媒體及時全面公開，以接受社會有效監督”。有專家指出，此項規定，實現了由“只申報不公開”到“既申報又公開”的跨越。

三是離任申報延續三年。該《規定》將領導干部財產申報的種類分為初任申報、年度申報和離任申報。其中，離任申報的時限被明確延續到退休后三年期滿為止。

縱觀阿勒泰地區官員申報財產狀況的“有限公開”，我們可以看到群眾真正想看到的、了解到的信息往往都是“秘密的”，只申報不公開，僅供紀檢監察機關、預防腐敗部門掌握縣（處）級領導干部財產動態變化情況。對此，《規定》補充說：“單筆額度在10萬元以上的動產、不動產購置、交易、租憑收入情況及資金來源”一項，申報對象應詳細填寫擁有動產、不動產的購置時間、價值，所在地點及資金來源等情況。未進行申報的人員要作出書面說明，對無故不申報人員將在“阿勒泰地區廉政網”上公開曝光。

官員財產公開：試水后的歡呼與嘆息

古往今來，一項新制度的出臺，總與質疑、反對聲相伴而行。阿勒泰地區官員財產公開也是如此。《規定》出臺至今，在當地官員、普通百姓、網民、法學界引來爭論，其觀點可分為兩大派：一方面認為是“作秀”；一方面認為是有益的“嘗試”。

如何看待抵觸情緒

2009年“兩會”期間，有記者跟一位官員探討財產公示話題，結果，這位官員動了情緒，說：老百姓為什么不公示？網友們聽后積極“響應”，紛紛在網外晾曬“家底”，輿論為之嘩然。有網友擔心，這不經意的反問反而表達了官員內心的真實想法，或者說很擔心這是部分官員反對財產申報制度的理由。前不久，一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員進行隨機調查顯示：反對者七成，無所謂者二成，堅決支持者一成。一些群眾認為這項制度雖然好，但擔心執行難度大，會夭折。

經濟師萬祥軍在網上撰文稱，官員和百姓公示財產，這不是一個對等的問題，也不是同一個性質的問題。官員財產公示，始終是一個態度問題，而絕非是一個簡單的技術問題。官員的合法收入是取自納稅人的錢，但一個普通公民的合法收入卻不是從官員的兜里掏出來的。你用納稅人的錢，就必須告訴納稅人錢是怎么用的，用到哪里去了，這是基本的責任和要求。官員肯不肯公開收入，并不是一件賭氣的事。

有網友認為，領導干部因為手中握有公權，決定了其家庭財產等信息可能涉及到公共利益。因此，在維護公共利益不受侵犯和保護干部隱私權之間，必須做出取舍。本著“兩害相權取其輕”的原則，干部的隱私權需要作出某些克減。這里，要考慮到兩個方面的因素：一是以公權謀私利是領導干部可能而為的事，但不能由此推導出，凡是領導干部都會以權謀私的結論，造成領導干部隱私權不應受保護的錯覺；二是領導干部的隱私權應當作出必要的克減，但不代表不給予適度保護。讓領導干部個人隱私完全暴露，有可能造成其人身及合法財產的安全受到威脅。

有網友善意地指出，一個縣處級干部一年掙一兩百萬，有的完全可能。比如有人喜歡投資、買股票漲了等，都是正當收入，沒有什么可避諱的，應該大膽晾曬。如果選擇不公開財產，就可能要忍受公眾對你懷疑的眼神，懷疑你濫用權力牟取私利，懷疑你抽的煙、戴的表、開的車、穿的衣服都可能與腐敗有關。由此看來，官員財產申報制度不僅是對官員的約束，也是官員自證清白的一種手段。

信息公開讓反腐邁出了一大步

“官員會主動申報財產嗎？”阿勒泰當地一位市民說，現代許多官員未被查處前才不會主動申報財產呢！還有人認為，在是否主動申報的問題上，腐敗官員會考慮，主動與不主動，哪一個風險、成本更低？按照《規定》，不主動申報財產被查處，“將給予從重或加重直至開除黨籍、開除公職處分，并建議司法機關按最高刑量刑。”據此分析，不申報的成本更高。但讓許多學者憂慮的是，現實中對官員非法財產的查處難度頗大，查處的概率也很低。

云南省住房和城鄉建設廳一位工作人員說，阿勒泰地區在官員財產公開方面率先行動，總算有了實質性動作，哪怕還不完善，也是極富意義的。畢竟官員財產公開已經進入了操作層面。

我們也欣喜地看到，阿勒泰地區相關部門對申報結果的重視，并拿出實實在在的舉措回應群眾的質疑。吳偉平說，通過申報發現，有少數領導干部購買兩套房產，其中在烏魯木齊市購買的居多，極少數也有在北京、上海購買房產的；有不是以本人的名義購買，是以其親屬的名義購買的，但是他們都進行了申報，并且在申報時，都將資金來源、購置時間、地點予以說明。從購買房產的時間上看，大部分是上個世紀90年代和本世紀初購買的；從資金來源看，大多是通過銀行貸款、分期付款的方式購買的。目前，我們仍然在對秘密申報部分進行審核，如果發現明顯有問題，將進一步調查。

至于“收禮”欄“零申報”，令許多網友質疑：這樣填出的情況可信度如何？怎么查實？公眾如何能看得透明并有效監督？法學研究生黃曉說，只有官員申報的財產信息足夠細致和完整，納稅人才能在信息分析中發現問題。也只有官員的家庭財產足夠透明，監管者才能敏銳地發現其“來源不明的收入”。而“有限公開”的申報制，對反腐有什么作用呢？

對此，阿勒泰相關部門人員解釋，我們采取公開申報與秘密申報相結合的方式，在現階段也是對干部個人隱私的一種保護。但我們會逐漸擴大向社會公開干部申報財產的范圍，逐漸縮小秘密申報的范圍。

官員財產公開：離我們漸行漸近

公務員財產申報法從1994年正式列入立法規劃，至今難以出臺。其癥結從微觀層面來看似乎是由于與財產申報法相配套的技術、制度等不成熟所致。但從宏觀層面來看，問題的關鍵在于思想觀念的轉變。2006年1月1日實施的公務員法沒規定公務員財產申報制度。在這部法律審議之時，北京大學法學院教授、北大公法研究中心主任姜明安表示，作為一個很重要的反腐敗舉措，公務員法應規定公務員財產申報制度，這有利于實現該法促進廉政的立法目的。

制定公務員財產申報法

2月28日，溫總理做客中國政府網和新華網，明確告訴網民，官員財產申報制度正在積極準備之中。他說：“這件事情要做得真實而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去，使它收到真正的效果。”要建立健全規范的公務員財產申報制度，首要任務是由全國人大常委會制定公務員財產申報法，以解決現行規定法律地位不明的問題。

全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德云，從2006年開始，連續三次在人代會上提出建議，力促公務員財產申報法的誕生，并在建議稿中附上了幾千字的法律草案。他認為，阿勒泰的做法還是局限于黨內，屬于廉潔治黨。它本身的推動沒有法律層面的保障。有些公務員會想，既然不是法律，那肯定長不了，我為什么要如實報告。可能如實報的倒霉了，不如實報的反而更安全。

韓德云還認為，公務員法是全國性法律，但沒有這方面規定，使中國的公務員財產申報制度存在先天缺陷。我們需要法律層面的公務員財產申報、公示制度，即制定一部公務員財產申報法。很多官員貪污腐敗案都涉及巨額財產來源不明，應盡快通過公務員財產申報立法，彌補中國公務員制度中的這一缺陷。這樣，就會使整個社會付出的成本和代價小一些。

權力應受到有效的監督

吳偉平說，在近6個月時間里，和申報財產一并實施的廉政帳戶已經收到了76萬余元的款物。如果這76萬元是7個領導干部收受的，那么，按照現行法律規定，這7個人每人至少獲刑10年以上。從這一點來看，我們的財產申報制度，對領導干部的保護和威懾作用已經初步顯現。

近來，以網絡為載體反映民意表達民聲將更為活躍，來自民間草根的網絡監督將取得更大成效，特別是針對各級官員和相關部門的監督，更為集中有力。“天價煙局長”、“按摩局長”、“荒淫無恥的區委書記”等都是先有網絡曝光后，才引起相關部門重視，急劇轉入快車道，促成問題的解決。于是，人們不禁要問，為何現在才來撤掉“天價煙局長”、“按摩局長”、“荒淫無恥的區委書記”？此前黨委、紀委的監督是否缺位？我們的責任追究，又何止于他們幾人？如果沒有網絡監督，還會有這樣的結果嗎？對此，一些網友建議擴大對官員的監督范圍，提高官員的社會能見度，從制度上規范官員的權力行使空間等。

還有一些網友表示，我們不可能寄希望官員自證其罪，當官員們競相作出無罪擔保之后，接下來最關鍵的就是調查取證、明確責任，在已有范圍內切實明確監督強化問責。在此基礎上，才能真正實現反腐敗的破冰意義，而不是一時突破制度堅冰之后就迅速擱淺。對此，昆明市紀委一位工作人員說，政府官員使用的是社會公共資源，其中不乏許多暗箱操作，而采取各種政務公開的措施，可以遏制官員非法使用公共資源為私人謀利。

制度尚有不少待完善之處

吳偉平認為，起草、助推這項“法案”實施，是萬里長征才走出第一步，還有很長的路要走，制度上也有不少待完善之處。

有關方面將盡快制定出《規定》的實施細則，并根據初任申報、首次申報工作中已經發現的制度設計方面存在的問題進行修訂。

為將財產申報制度落到實處，要抓緊與金融、證券、動產、不動產產籍產權管理等相關單位，在現行體制框架內探索，共同研究制定財產申報相關配套措施。利用上述部門在全國聯網系統，對官員大額可疑資金的流動（洗錢及向境外轉移資金）以及動產、不動產情況進行跟蹤監督，以便對官員財產申報的真實性進行監督。

在問責方面，尤其是涉及到懲處，要區分不同情況，規定得細一些，具體一些。此外，申報制度的執行機構是誰？由什么機構來受理、審查申報信息，如何接受群眾的監督和舉報等，都需要細化。

逐步縮小秘密申報范圍

要逐漸縮小申報中秘密申報的范圍，擴大公開申報的范圍，并且制定嚴格的財產申報審核制度和法則。對于官員虛報、瞞報的，一經發現，立即先停職后調查，絕不能讓財產申報走過場、流于形式。

對財產申報審核中，尤其是秘密審核部分，已發現的疑點要作進一步核實；如構成違法違紀的，將按有關規定進行調查處理。

預防腐敗，嘗試財產申報，既需要勇氣，更需要智慧。如果不顧現實，進行理想化的制度設計，往往只能一廂情愿，事倍功半。“從構建預防腐敗體系的長遠角度出發，現在要做的是怎樣使官員財產申報順利推開，同時又促進經濟發展、社會穩定。”吳偉平如是說。

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國外財產申報制度

自1883年英國的《凈化選舉，防止腐敗法》首開立法先河以來，在西方發達國家，官員財產申報公示已經作為一項最基本的制度實踐了很多年。它有著“陽光法案”、“終端反腐”的美稱。其主要特點：

第一，財產申報的主體有寬有窄，如俄羅斯、新加坡等國對公職人員不分級別，一律要求實行財產申報；而美國、韓國等國則規定必須是法定的某種級別或等級以上的公職人員才必須進行財產申報。

第二，財產申報的內容包括動產、不動產、有價證券、債權、債務、禮品饋贈、招待費以及可能與公職發生沖突的利益等。

第三，財產申報的種類一般可分為三種：一是初任申報，二是日常申報，三是離職申報。

第四，財產申報的受理與審查機關有兩種設置模式。一種是受理機關與審查機關相結合；另一種是相分離。

第五，違法申報的法律責任。各國都規定了強有力的監督、懲罰手段，除對違反者規定了相應的紀律、行政處分外，還規定了嚴厲的刑罰制裁措施。如美國對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，司法部門可對當事人提出民事訴訟，法院可判處1萬元美元以下的罰款；對故意提供虛假信息的人，更可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監禁。