浙江省人大環境與資源保護委員會關于我省節能減排情況的調研報告

根據省人大常委會確定聽取和審議省政府關于節能減排工作情況報告的要求，今年3-5月我委在走訪省級有關部門和部分市縣的基礎上，提出調研方案。6月初召開全省節能減排工作座談會，布置調研任務。8月中旬聽取和審議了我省環境保護“十一五”規劃中期評估報告。9月上中旬在聽取省經貿委、省科技廳和省環保局有關節能減排情況匯報的基礎上，分組赴杭州、紹興、金華、臺州四市六縣進行調研。9月中下旬又匯總了11個市人大的上報材料?，F將調研情況報告如下。

一、我省節能減排取得階段性成效

“十一五”以來，在省委、省政府的正確領導下，我省以科學發展觀為統領，按照省委“兩創”總戰略的要求，積極探索節能減排工作機制，堅決落實節能減排各項措施，加大節能減排工作力度，全省節能減排工作取得明顯進展，為我省環境保護、經濟發展和社會進步作出了積極貢獻。從調研情況看，主要表現為：

(一)節能減排開始成為全社會的共識和行動。自2006年以來，省委、省政府始終把節能減排工作擺到重要位置，專門成立了以省長為組長的節能減排領導小組，多次召開會議，就完成“十一五”節能減排任務作出全面部署，并將節能減排任務完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為領導干部綜合考評的重要內容，實行問責制和“一票否決制”。這既充分表明了省委、省政府對這項工作的高度重視，也充分體現了省委、省政府對抓好這項工作的信心和決心。省政府還將節能減排約束性指標納入我省“十一五”規劃綱要和年度計劃，制定出臺了《浙江省節能減排工作實施方案》以及節能減排監測、統計、考核和管理等一系列文件，層層落實節能減排目標責任，明確了節能減排相關的政策措施。省級各有關部門也根據各自的職責，把節能減排作為工作重點，加強協調配合和部署指導，全力做好本部門本系統的工作。各地也高度重視，積極行動，作出部署，將節能減排目標分解到各縣(市)區和企業，逐步形成節能減排責任網絡，開展形式多樣的宣傳活動，積極推進節能減排全民行動。目前，這項重大舉措正逐漸演化為全社會的共識和行動。

(二)各地節能減排工作有力推進。各地緊密結合生態省建設和“811”環境污染整治行動，有力推進節能減排各項工作。一是扶優汰劣，調整結構。我省率先在全國完成水泥、造紙、味精等行業的結構調整和污染整治；加快淘汰一批落后的化工、印染等產能，累計關停小火電機組343，31萬千瓦，完成“十一五”關停計劃的104.7％。2006、2007年1311家重點企業單位工業增加值能耗分別下降8.7％、9.0％，發電企業平均供電標準煤耗連續兩年下降10克以上；今年1－9月與去年同比又分別繼續降低7.8％和下降8克，重點用能企業涉及的35個行業中，又有31個行業單位增加值能耗有不同程度下降，其中160卜彳亍業降幅在10％以上。二是工程治理，完善設施。我省在全國率先實現縣以上城市都建有污水處理廠，率先建有全省統一的地表水、空氣質量和重點污染源在線監測監控系統，2007年底全省縣以上城市的污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別達到68.2％和83.6％，比2005年提高12.4和5.3個百分點；目前，全省已有113個鎮建成污水處理設施；全省12.5萬千瓦以上燃煤機組中脫硫機組裝機容量達到84.7％。三是治舊控新，強化監管。各地以生態環境功能區規劃為依據，嚴格把好項目審批關，對重點控制地區和行業的建設項目審批實行1:1.5的替代，“十一五”以來，全省新增工業項目污染物排放量小于治舊減排量的80％。對重點企業，實施用能監察審計和清潔生產審核，全省累計完成重點用能單位監測、審計1917家(含公共建筑)，安排清潔生產審核企業1627家。

(三)節能減排激勵約束機制初步形成。2006年以來，省里先后出臺了《浙江省城市污水和城鄉垃圾集中處理設施建設省級“以獎代補”專項資金管理辦法》等一系列政策性文件，進一步健全城鎮污水處理設施工程建設、監督管理、運營體制、保障機制等方面制度。同時，還制定并實施了《積極運用價格杠桿促進我省環境保護的意見》、《關于改進和加強信貸支持節能減排工作的指導意見》以及節能技術、產品推廣導向目錄等政策，運用市場手段，調動社會各界參與節能減排的積極j生和主動性。加快推進階梯式水價、差別電價等改革試點，嚴格執行污水處理收費標準，充分運用價格杠桿倒逼節能減排；今年，又對脫硫電價補貼政策作了進一步修改完善，利用經濟手段，促進企業自覺提高脫硫率和脫硫設施同步運行率。同時，還實行“總量控制、有獎有罰”原則，加大節能減排的資金投入，省財政共投入節能減排專項資金10多億元，市縣兩級財政也制定相應的配套政策，逐步形成省、市、縣三級財力在節能減排上的聚合作用。此外，還積極推行綠色信貸、綠色證券、綠色保險等環境經濟政策，并在排污權交易、生態補償、環境信息公開和公眾參與等方面作了進一步探索，初步形成了以政府為主導，以企業為主體，全社會共同推進節能減排工作格局。

(四)節能減排法制建設逐步加強。2006年以來，我省節能減排地方立法進程明顯加快。省人大常委會先后出臺了《浙江省發展新型墻體材料條例》、《浙江省建筑節能管理辦法》、《浙江省固體廢物污染環境防治條例》、《浙江省水污染防治條例》、《浙江省溫州生態園保護管理條例》等地方性法規。省政府出臺了《浙江省環境污染監督管理辦法》、《浙江省自然保護區管理辦法》、《浙江省跨行政區域河流交接斷面水質監測和保護辦法》等政府規章。同時，還制定了20多項地方能耗限額和環境標準。這些法規和規章以及標準的實施。有力地推動了全省節能減排工作的開展。加上這些年來連續開展一系列專項執法檢查和各類環保專項行動，對重點監管區、重點環境問題實行“掛牌督辦、跟蹤督查、限期治理、動態管理”，有針對性地組織開展全省環境污染問題排查處置工作，加大處罰力度，一些突出資源環境問題的整治取得了明顯進展?？偟目?，這些年來，全社會的節能減排意識逐步增強，各級政府依法行政、依法管理的能力和水平不斷提高，這為我省節能減排工作提供了較好的法治環境和有力的法治保障。

(五)節能減排效應開始顯現。隨著全省節能減排工作力度不斷加大、全民節能減排意識不斷提高和各項措施逐步到位，節能減排階段性效應開始顯現。全省萬元生產總值能耗由2005年0.90噸標煤，下降到2007年0.83噸標煤(居全國第3位)，兩年累計下降7.55％，化學需氧量排放量和二氧化硫排放量分別從2005年59.5和86.0萬噸，下降到2007年56.4和79.7萬噸(分別居全國第3、4位)，兩年累計削減5.21％和7.33％；今年1－9月與去年同期相比，萬元生產總值能耗下降3－9％，能源消費總量增長6.1％，“十五”以來首次低于9％的增長水平，化學需氧量排放量和二氧化硫排放量分別削減3.3％和5－9％；預計2008年底萬元生產總值能耗累計下降11－66％，化學需氧量排放量和二氧化硫排放量分別累計削減8.72％和12.33％(前三年節能減排數據為預測數，最終以國家統計局和環境保護部正式公布結果為準)，我省二氧化硫排放量削減進度，達到了預期的要求。目前，我省在保持經濟平隱較快增長的形勢下，水、大氣等環境質量保持基本穩定，局部環境質量有所改善，生態環境質量連續兩年位居全國前列。社會各界對此滿意度逐年提高，為實現“十一五”節能減排目標奠定了堅實的基礎。

二、當前我省節能減排存在的主要問題

當前，我省仍處于工業加快發展的關鍵時期，轉折性、階段性特征明顯，原有的粗放發展模式在短期內難以得到根本改變，各種深層次的矛盾在短期內也難以得到有效緩解，由此形成的節能減排外在壓力和內在阻力以及許多不確定因素，明后兩年我省節能減排將面臨許多困難和問題。從調研情況看，主要表現在：

(一)思想認識尚未完全到位。盡管節能減排是兩項硬約束指標，但長期來由于受重經濟、輕環保發展慣性的影響，有些地方仍然是抓GDP增長“一手硬”，抓節能減排“一手軟”；有的地方對節能減排的思想認識還沒提升到應有的高度，缺乏緊迫感和使命感，工作中仍然存在著口號響、行動小，決心大、措施少；有的地方節能減排說是重要，但對如何推動節能減排工作缺乏具體辦法，任務分解不具體、目標責任不明確、措施落實不到位；也有一些地方對節能減排的長期性、復雜性、艱巨性認識不足，對節能減排，信心不足，存在畏難情緒，怕節能減排影響本地區的發展后勁。還有一些企業對節能減排工作主體意識不強，存有僥幸心理，在“守法成本高，違法成本低”的情況下，仍然只注重經濟效益的獲取，而忽視資源能源的損耗和環境成本的控制，存在著超標耗能、違法排污的象。城鄉居民在生產生活中尚未形成自覺的節能觀念和減排習慣，節能減排還未真正變成全社會的自覺行動。

(二)節能減排目標任務如期完成還有較大難度。盡管各級備部門為節能減排付出了艱苦努力，但節能減排指標如期完成仍有較大難度。一是節能減排壓力加大。今后兩年萬元生產總值能耗必須年均下降4.84％、化學需氧量排放和二氧化硫排放必須年均削減3.56％和1.53％才能完成目標任務，除二氧化硫外，其他都高于前三年年均下降4.05％和年均削減3.00％水平。加上節能減排具有長期性、艱巨性和復雜性的特點，而“十一五”能耗和排污新增量又要自行消化，這給下一階段節能減排帶來更大壓力。二是節能減排潛力受限。從節能來看，2007年我省的萬元生產總值能耗為0.83噸標準煤(最底的臺州市為0.59噸標準煤)，已居全國領先水平，遠遠低于全國“十一五”期末要求達到的0.98噸標準煤的規定；從減排來講，我省的主要污染物排放水平在全國相對比較低，2007年我省萬元生產總值化學需氧量和二氧化硫排放強度分別為全國平均的53.9％和42.7％，節能減排空間趨小，潛力受限，難度加大。加上受國際金融海嘯的影響，不少企業經營受困，資金短缺，節能減排挖潛受阻狀況進一步加劇。三是資源環境容量趨緊。這幾年，我省總體上資源環境承載能力已比較脆弱，但經濟仍保持高速發展勢頭，原來計劃“十一五”未全省生產總值為2萬億，實際執行情況2007年就達到18780億元，年均增長14.3％，遠高于9％左右的預期目標，預計2008年將突破2萬億元，這就意味著在經濟增長速度比預期離的情況下，相應的能耗和排污總量也會增加，這將無疑給我省節能減排增加了難度。

(三)經濟轉型升級難以跟上節能減排的剛性要求。盡管這幾年我省在經濟轉型升級方面作了很大努力，但產業結構“低、散、弱”的格局仍沒根本改變。一是產業結構不合理且調整滯緩。我省經濟發展仍然過于依賴工業支撐和拉動，且產業層次較低、技術含量不高，不少應該淘汰的落后產能還沒有退出市場，第三產業和高新技術產業比重依然偏低。2006、2007年全省第三產業比重分別只提高了0.1和0.6個百分點，與規劃年均提高1個百分點即2010年三產比重45％目標任務有較大差距；規模以上工業高新技術產業增加值比重，2007年實際完成20.2％，兩年僅提高0.7個百分點，與2010年25％的目標還有很大距離。加上我省的企業結構以中小企業為主，量大面廣的中小企業正處于成長和規模擴張階段，節能減排投入無力，水平很低。二是結構重化產生的能耗和排污開始顯現?！笆晃濉睍r期環杭州灣、溫臺沿海等一批臨港重化項目相繼竣工投產，產能開始集中釋放，必將大幅抬高我省總體能耗和排污強度，全省能源消費總量每年將增長1000萬噸以上標煤，加上居民生活用能每年又保持兩位數的增長幅度。隨著結構重化趨勢明顯，我省總體能耗和排污將會繼續增加。經濟轉型升級所形成的節能減排量將被這種增量慣性所抵消。加上現有的產業結構在短期內難以迅速改變，即使經濟轉型升級也需要一個較長的過程，這無疑給節能減排工作帶來了巨大的壓力。

(四)現有體制機制法制仍影響著節能減排的進程。盡管這些年幾經改革我省在體制機制法制方面有了較大突破，但隨著節能減排的深入實施，一些深層次的矛盾逐步顯現，主要表現在：一是行政管理體制尚不適應。政府職能轉變、政府資源配置及其作用發揮，與政府的公共服務要求還有差距，政府職能缺位、越位和錯位現象仍然存在，權責脫節、職能交叉、多頭管理等問題比較突出，從而進一步加大了節能減排攻堅難度。二是促進節能減排的市場化機制相對滯后。支持和引導企業節能城排的財稅、金融、投資、價格、產業等配套政策措施還沒完全到位，反映資源稀缺程度、環境損害成本和市場供求關系的價格機制還不健全；一些節能減排重大關鍵技術研發和應用還缺乏足夠的政策引導和資金支持；有利于節能減排的市場服務體系還沒建立起來，單靠政府行政措施來推動，阻力、困難較大。三是相關的法律、法規、標準和管理制度還不完善。尤其是不同行業的能源、環境管理上還缺乏相應的能耗和污染排放標準，這些都將直接影響到我省的節能減排有效推進。與此同時，相應管理體制的理順、市場機制的發揮、政策措施的到位和法律制度的完善以及體制機制法制效應的顯現，也需要一個過程，這也在一定程度上影響了我省的節能減排的進程。

(五)基礎工作還欠扎實。目前，我省節能減排基礎工作還跟不上實際需要，主要表現在：一是節能減排尚未考慮區域的差異性。目前，節能減排考核指標實行“一刀切”，沒能充分體現地區差別，存在著鞭打快牛和不科學、不適用的問題。加上核算原則變化多端，同一節能減排類型尺度把握不一，造成基層無所適從。二是環?；A設施的建、管、用還不能達到要求。一些地方盡管燃煤電廠上了脫硫裝置，建設了污水處理廠，但因脫硫設施不能穩定運行、截污納管滯后等多種因素，其設施運行的有效性大打折扣。截至今年8月，全省83家縣及以上城市污水處理廠，處理負荷率在60％以下的有31家，占37％。加上各縣(市、區)中心鎮的污水處理廠建設剛起步，主體工程及相應配套的管網建設仍需加大力度。三是能力建設相對薄弱。特別是市、縣兩級相關部門，節能減排監管力量還顯不足，人員少，裝備差，資金缺乏保障，在機構隊伍建設、科技平臺建設等方面，還難以適應節能減排工作的要求，加上有些地方和部門執法不嚴、監督不力，也會對我省節能減排任務的完成帶來明顯影響。

三、進一步加強節能減排工作的幾點意見和建議

節能減排既是我省進一步落實科學發展觀，構建和諧社會的一項重要舉措，也是我省建設資源節約型和環境友好型社會的一項具體實踐。我們要以科學發展觀為統領，以“兩創”總戰略為要求，進一步加大節能減排工作力度，確保在完成“十一五”節能減排目標任務的基礎上，繼續保持全國先進水平。根據調研，我們提出以下意見和建議：

(一)提高思想認識，增強節能減排責任感和緊迫感。節能減排是當前的重要經濟任務，更是政治任務。中央和省里領導同志已多次對節能減排作出重要指示。目前，離“十一五”期末只有兩年多一點時間，也是完成“十一五”節能減排目標任務的最后沖刺階段，形勢逼人，時不我待，任務艱巨，壓力很大。各級政府要抓住機遇，進一步增強節能減排責任感和緊迫感，不斷強化節能減排就是科學發展、保護環境就是造福人民的理念，正確處理好經濟發展與節能減排、當前利益與長遠利益、加快發展與改善民生的關系。從戰略和全局的高度，真正把節能減排工作擺在更加突出、更加重要的位置，把節能減排作為資源節約、環境友好、生態文明建設的硬任務來完成，提高認識，強化責任，花大力氣，下真功夫，扎扎實實推進節能減排的各項工作。省級各有關部門要按照節能減排工作分工和目標任務，各負其責，抓好本行業、本領域的節能減排工作。各市、縣、區政府也要明確相關部門的分工，落實責任，加強溝通協調，形成工作合力。同時，要加大宣傳力度，把教育引導與利益調節、制度約束有機結合起來，提高全民的節能減排意識和能力，提倡崇尚節約、科學文明的生活和消費方式，充分發揮黨政機關在節能減排中示范和引領作用，使節能減排真正成為全社會的普遍共識和自覺行動。

(二)嚴格總量控制，著力加大節能減排攻堅力度。節能減排是兩項約束性指標、剛性任務。這既是承諾，更是責任。一是各級政府要從考驗政府執行力和公信力的高度，來健全和完善節能減排責任落實和目標考核制度，確保在責任、措施、投資、監管等方面進—步落實到位，逐步形成節能減排互促共進的良性機制。改變目前節能減排任務分解“一刀切”的做法，促使節能減排與其發展水平及能力相對稱。靈活應對核查變數，始終掌握節能減排主動權。采取更有效的措施，鞏固節能減排成果，深挖節能減排潛力，著力加大杭州、寧波等重點區域和紡織、電力等重點行業節能減排力度，以此強力推進全社會節能減排工作深入開展。二是堅持環境優先，大力開展規劃能評和環評，從規劃和決策的源頭控制能源消耗和污染物排放總量。嚴格執性能評和環評及前置審查制度，控制“兩高一資”行業增長，對未完成節能減排的地方和行業，實行區域限批和行業限批，切實把好資源、環境準入關，嚴防“耗能高手”和“污染黑手”進關。三是全面推進資源節約和環境保護行動計劃。結合“811”環境保護新三年行動，以“節能降耗十大工程”、“節約集約用地六大工程”和“環境保護八大工程”為載體，加大江河水系源頭生態建設和農業面源污染整治力度，加快工業設備節能、建筑節能、交通節能、生活節能和燃煤電廠脫硫、污水處理廠及配套管網等節能減排重點工程和項目建設，實現節能減排指標與具體承載項目、建設項目以新帶老與總量控制增減替代對接，盡快形成有效節能減排能力，真正發揮出節能減排的效益，確保我省如期完成節能減排目標任務。

(三)調整經濟結構，加快推進經濟發展方式轉變。完成“十一五”節能減排硬指標，優化經濟結構、轉變發展方式是一項根本性的措施。目前，我省正處經濟轉型升級、共求和諧、科學發展的關鍵階段，更要以科學發展觀為指導，抓住國家調整宏觀調控政策的有利時機，貫徹落實省委十二屆四次全會通過的決定，優化經濟結構，轉變發展方式。一是按照“不欠新賬，多還舊賬”的原則，下大決心淘汰落后產能，減輕能耗污染負荷，騰出資源環境容量和經濟發展空間。根據現有的資源條件和環境承載力，確定不同區域的發展方向和功能定位，盡快建立起與資源環境承載能力相適應的經濟結構體系和區域產業布局，實現環境換取增長向環境優化增長的轉變。二是根據我省三產占比每提高1個百分點單位GDP能耗可降1個百分點、高新技術占比提高1個百分點化學需氧量和二氧化硫排放量均可削減0.95個百分點的測算情況，大力發展能耗低、污染少、帶動作用大的現代服務業、高新技術產業以及臨港產業和現代能源產業。進一步強化杭州、寧波、溫州和浙中城市群服務業集聚輻射功能。促使工業從產業鏈附加值最低端向研發設計、市場營銷兩端延伸，通過產業整合、延伸，推動先進制造業與現代服務業有機融合、互促其進和集聚發展。三是大力實施清潔生產，發展循環經濟，著力構建低消耗、少污染的現代生產體系。全力推進循環經濟“991行動計劃”和工業循環經濟“4121”示范工程，不斷完善企業內部“小循環”、園區工業“中循環”、經濟社會“大循環”，加快形成有利于節能減排的產業結構和發展方式，以盡可能小的資源環境代價實現又好又快發展，為我省加快經濟轉型升級奠定堅實的基礎。

(四)依靠科技創新，全面加強節能減排技術支撐?？萍紕撔率枪澞軠p排的重要保證。當前，我省要進一步加快提升科技整體水平和自主創新能力，力爭在節能減排重點領域的技術研發、技術推廣、技術服務上取得新的突破。一是加快節能減排技術研發。要圍繞節能減排目標，加快實施重大科技專項和項目，進一步推進技術創新載體建設，推動企業和科研單位圍繞節能減排和資源高效循環利用，積極開展適合我省的替代、減量、再利用、資源化、新能源開發利用、高效能量轉化等關鍵技術研發，不斷攻克節能減排技術難題。積極發展核電等清潔能源，太陽能、風能、地熱能、沼氣等可再生能源以及替代能源，突破制約節能減排的技術瓶頸。二是加快節能減排技術產業化示范和推廣。要著力探索適應我省實際的技術示范和推廣模式，重點推廣一批潛力大、應用面廣的重大節能減排技術，用替代、減量、再利用技術落實減量，用能量梯級利用、產業延伸鏈接、先進適用技術改造優化存量，用高新、清潔、循環技術提升增量。組織實施一批實用性強、對產業鏈延伸有示范意義的重大技術推廣示范工程，促進新技術、新工藝、新設備和新材料的推廣應用。三是加快建立節能減排技術服務體系。按照政府科技管理部門主導、行業主管部門牽頭，社會參與，多方配合的建設原則，積極推動節能減排技術創新與成果轉化體系建設，加快各類科技資源整合步伐，重點建設一批以企業為主體，產學研結合，以節能減排和可再生能源開發利用為主要研究方向的科技創新平臺，加快科研成果轉化為節能減排成效，促進我省資源依托型產業向科技型、清潔型、節能型產業轉變。

(五)注重合理引導，盡快完善節能減排體制機制。創新機制體制是完成節能減排目標的前提和保障。當前，我省要從消除體制性機制性障礙入手，進一步深化改革，盡快建立起節能減排政府推動與市場帶動有效聯動的體制機制。一是依靠政府推動。除了建立健全節能減排目標責任制和問責制以外，按照現代科學管理的要求，創新政府管理方式，深化行政體制改革，著力推進三大省級綜合配套改革試點，促使政府職能轉變、政府資源配置及其作用發揮，與政府的公共服務要求相適應，改變目前低效率配置資源和環境的狀況，促進能源節約和環境保護。二是注重市場帶動。加快推進資源要素市場化配置改革，擴大階梯式水價制度、差別式電價和排污收費制度、八大水系源頭生態補償和落后產能退出補償、排污權總量控制和排污權交易制度等改革試點；有效運用價格、稅收、金融等經濟杠桿和建立專項資金、?？顚Ｓ玫呢斦吖ぞ?，促使經濟主體和市場參與各方在節能減排中獲得足夠利益，在浪費能源和增加排放中付出足夠代價并遭受足夠損失和懲罰。三是加快培育發展社會中介組織。大力培育節能減排市場服務體系，發展各種節能減排中介服務機構，開展形式多樣的節能環保服務，支持節能減排各種中介服務機構創新服務模式、拓寬服務領域、提高服務水平。充分發揮行業自律的作用，鼓勵行業協會在行業節能減排規劃、標準制定和實施、技術推廣、信息咨詢等方面發揮作用，逐步建立起政府推動、市場帶動、企業主動、社會聯動共同推進節能減排的長效機制。

(六)健全法制建設，繼續強化節能減排監督管理。健全法制建設是促進節能減排的根本。當前，我省要切實加強節能減排法制建設和監督管理。一是進一步健全和完善節能減排的法規制度。根據國家法律和節能減排的實際需要，適時制定和完善我省節約能源法實施辦法等相關的地方性法規，將科學有效的節能減排理念、指標、要求、機制等通過法制的方法加以確定，對節能減排體系的各項任務和各個環節實行法制化管理。加強標準體系建設，盡快研究制定符合我省不同行業實際需要的節能減排產品目錄、市場準入、能耗、水耗和污染排放標準，加大標準實施力度，促進節能減排從“軟約束”走向“硬約束”。二是強化節能減排監督管理。進一步加大節能減排執法力度，加強節能減排監管隊伍建設，認真組織開展節能減排專項檢查和監察行動，加強對重點用能單位和污染源的監督，嚴厲查處各類違法行為，對社會影響較大、群眾反映強烈的典型案件要掛牌督辦，對列入節能減排“黑名單”的企業要給予經濟制裁，對違法耗能和惡意排污行為實行重罰，造成嚴重后果的要追究刑事責任，切實解決“違法成本低、守法成本高”的問題，確保我省“十一五”節能減排目標任務的順利完成。