立法重回軌道

評之評

社會保險立法要解決其制度安排的三個問題，即找錢、管錢和發錢。在《民法》和《社會保障法》兩個大法缺位的情況下討論社會保險立法問題，難免出現產權混淆和結構混亂等問題。不能將社會保險等同于社會保障，社會保險具有風險儲蓄和理賠合同特征，是部分社會群體的俱樂部行為，即準公共品;企業繳費和個人儲蓄需要遵守《憲法》的產權保護原則，不同于財政資金，由政府決定如何使用。

但是，換個角度，在一個法制不健全、距離法治社會尚遠的發展中國家，立法過程的公共價值與立法結果同樣重要。

社會保險是實現國家社會保障目標的核心制度之一，必須在法制軌道上運行。社會保險在中國曾經進入法制軌道，依據1951年的《勞動保險條例》，財務制度統一、資金全國調劑、擴面迅速、待遇公平、保障力度強、管理民主(工會是經辦機構)等措施，起到了保障職工利益、調動職工生產積極性和穩定新中國經濟的作用。

“文革”十年動亂破壞了中國的勞動保險秩序，社會保險開始脫離法制軌道，進入依據政策辦事和政府部門運作階段，出現了“九龍治水、地方割據、資金不足、身份壁壘”等接踵而來的問題。

立法過程是黨政群就社會保險問題達成認知、共識和妥協的過程，解決民生問題需要民主決策，而不是自上而下的救濟運動。中國在人口老齡化和健康問題日益凸顯、就業壓力日趨加大之時，城鄉居民的消費能力和信心成為考驗執政能力、維護社會穩定和發展國家經濟的核心問題。社會保險覆蓋不足和空賬運行等問題亟待解決，社會保險法外運行的局面亟待終結。耽誤的時光需要追回，留給我們的時間已經非常有限。《社會保險法(草案)》的公布意義重大，它是在中國完善市場經濟體制的背景下，讓社會保險回到法制軌道的重大進步。

《社會保險法》應該是適用于全體公民的法律。社會統籌資金應當是支付基本養老金和分擔基本醫療費用的工具，而個人賬戶應當是個人風險儲蓄的工具，二者功能與運作方式均不同，不能混淆。如果將個人賬戶轉變為名義賬戶，用以購買和記錄權益分值，更需要做到產權明晰，并且要建立公平交易的原則，運用保險精算和理財技術，執行合同制度，建立信息披露和參保人監督等制度，這樣才能確保政府遵守信譽。而這些也都是立法難題。■

作者為清華大學公共管理學院就業與社會保障研究中心主任