日本的公務(wù)員和考試制度

又到了年底發(fā)獎金的日子了，日本人講究保護個人隱私，誰拿多少獎金別人當然不知道。但有幾個人的獎金數(shù)目是人人都知道的，比如說總理大臣麻生太郎的年終獎到底是多少。麻生太郎是總理大臣，又是眾議院議員，所以也算是國家公務(wù)員。公務(wù)員發(fā)獎金，麻生也有一份。

今年日本國家公務(wù)員年終獎?chuàng)f比去年減額0.5%，平均65.5萬日元，按照這段時間的匯率約合7000美元左右。國家公務(wù)員里獎金最高的是總理大臣和最高裁判所長官（相當于中國的最高人民法院院長），今年是595萬日元，大約6萬美元左右。但麻生拿不到這么多，因為他是從9月份才開始當總理大臣。今年的前九個月就只能按眾議院議員的標準，所以麻生拿到手的只有410萬日元。原來還有一個人也能拿國家公務(wù)員的最高獎金，那就是東京大學學長（校長）。但橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣搞的行政改革把國立大學弄成了獨立行政法人，大學職員的身份也就不是國家公務(wù)員了，所以現(xiàn)在公布國家公務(wù)員獎金時就沒有了東大校長的名字。

公務(wù)員（Civil servant）在日本的解釋也簡單也復雜。不管在決定這個職位時是采取什么方式，選舉也好招聘也好考試也好，反正為公眾服務(wù)的公共機關(guān)的職員就是公務(wù)員。國家機關(guān)的職員就是國家公務(wù)員。地方機關(guān)的職員就是地方公務(wù)員，在聯(lián)合國等國際機構(gòu)工作的就是國際公務(wù)員。從這個觀點來看，公務(wù)員是一種身份而不是職業(yè)，比如說一個會計在稅務(wù)署工作，他仍然是從事會計職業(yè)，但他就是公務(wù)員。從這個角度來解釋的話，甚至存在沒有報酬、不是正式工作的公務(wù)員。日本有一種很特別的社區(qū)消防團，社區(qū)居民湊錢買小型消防車，消防隊員就是社區(qū)居民，節(jié)假日訓練，在發(fā)生火災時能夠搶在遠道而來的正規(guī)消防隊之前趕到現(xiàn)場，從而降低受災程度。這些社區(qū)消防隊員就是一種不拿報酬的志愿者，而且不是專職，但他們在訓練和執(zhí)行消防任務(wù)時，確實是公務(wù)員。

但日本人一般說的“公務(wù)員”倒不是這個“原教旨”的含義，而一般也沒有人把總理大臣看成公務(wù)員。因為日本國總理大臣是執(zhí)政黨的總裁，是國會議員，在一般人的心目中他是政治家，只有在發(fā)獎金的時候大家才想起來原來總理大臣也是公務(wù)員。

像總理大臣這種公務(wù)員叫“特別職公務(wù)員”，因為這些人是經(jīng)選舉或者任命出來的。特別職之外，經(jīng)采用考試選拔出來的叫“一般職公務(wù)員”，分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員兩種，現(xiàn)在日本大概有96萬國家公務(wù)員，還有大約316萬地方公務(wù)員。自衛(wèi)隊員是國家公務(wù)員，公立幼兒園的阿姨是地方公務(wù)員。

在各種各類公務(wù)員中，最引人注目的是那些通過了“第一種國家公務(wù)員考試”的那些人，也就是被稱為“精英官僚”的那些人。日本的國家公務(wù)員考試分三種，第三種是面向高中畢業(yè)學歷，第二種面向?qū)？飘厴I(yè)，面向本科畢業(yè)生的是第一種。通過了這種考試就意味著成為高級公務(wù)員，高級公務(wù)員不僅有著與一般公務(wù)員同樣的無過即有功、不受解雇等安定的工作條件，還有就是他們注定要擔任高級公職。一般來說，他們升為課長（相當于中國的局長）是有保證的，以后再想往上晉升就要看能不能在激烈的競爭中取勝了。這個晉升的最高峰就是各省的事務(wù)次官。當然根據(jù)省廳的不同，外務(wù)省除了事務(wù)次官以外，還有一個駐美大使的職務(wù)，而法務(wù)省還有一個檢事總長（相當于總檢察長）。而一般的普通公務(wù)員就只能做到長（相當于中國的科長），晉升課長是不可能的。

日本政府實際上是靠這些高級公務(wù)員在運作著。日本政府各個省廳，名義上有主管大臣，還有政務(wù)次官，但政務(wù)次官全都是議員，也就是政治家。除極少數(shù)例外之外，大臣們也基本上都是政治家，不是政治家的大臣被稱為“民間人大臣”。最近比較有名的民間人大臣是小泉純一郎內(nèi)閣的外務(wù)大臣川口順子和金融大臣竹中平藏。不管是民間人還是政治家，換了內(nèi)閣就要走人。鐵打的省廳流水的大臣，不變的是官僚。日本的政治家們喜歡把壞事的原因全歸結(jié)到官僚們身上，政治家老喜歡發(fā)誓要和官僚們作斗爭，要實現(xiàn)“政治主導”的國家管理。

但是幾乎可以打個一日元的賭，如果真的存在這種“政治家對官僚”的斗爭構(gòu)圖的話，失敗的肯定是政治家。因為日本政治家的素質(zhì)在這幾十年來下降了很多，作為標尺之一的就是“二世”甚至“三世”議員的不斷增加，眾參兩院的世襲議員已經(jīng)達到43%以上。現(xiàn)在的麻生內(nèi)閣包括麻生太郎總理大臣在內(nèi)總共18人中，非世襲只有三人，世襲率居然達到了83.33%。當然不是說二世議員就一定無能，但是這種靠祖輩的恩蔭的后人們，如何會是那些通過最艱難的考試選拔出來的精英官僚們的對手。

這種高級公務(wù)員考試分為各職種共通的“教養(yǎng)考試”和按職種不同的“專門考試”，教養(yǎng)考試的范圍有：包括政治、經(jīng)濟和社會問題的社會科學；包括日本歷史、世界歷史、地理和文藝的人文科學；包括數(shù)學、物理、化學、生物、地學的自然科學；包括邏輯推理、資料分析、空間把握的數(shù)據(jù)處理；包括現(xiàn)代日語、英語、古代日語和漢文的文章理解和時事問題。比如給出一張曲線圖，要求說出這是哪個國家近十年的零售物價指數(shù)的曲線，這條曲線說明了什么問題，最后還要你說出這條曲線類似于什么數(shù)學曲線，并寫出數(shù)學方程式。這種考試確實是有點變態(tài)的。

能夠通過這種考試的以東京大學的畢業(yè)生為最多，比如2008年在通過高級公務(wù)員考試的總共1303人中，東京大學出身者就有417人，而第二位的京都大學只有161人。其實這種情況已經(jīng)改變了很多，原來東京大學出身者比例更加高。這種結(jié)果的原因除了東京大學是日本最難考的大學、學生的質(zhì)量最高之外，還有其歷史的原因。

日本近代的高級官僚制度學自德國。

明治初年的時候，帝國大學的畢業(yè)生無需考試就可成為各官廳衙門的官僚，不夠的部分再從帝國大學畢業(yè)生以外的人中通過考試選拔。這種制度理所當然地引起了批判，因此從1894年開始，日本實行“高等文官考試”，試圖通過考試來一視同仁地選拔高級官僚。日本戰(zhàn)敗以后，美國占領(lǐng)軍當局曾經(jīng)試圖廢除這種官僚選拔體制，但遭到了日本官僚們的堅決抵抗，結(jié)果就是把“高等文官”的名字給改成了“高等公務(wù)員”，其余的選拔和晉升制度基本上是原封不動地繼承下來了。

日本有一個喜歡結(jié)成派閥的習性。從戰(zhàn)前到戰(zhàn)后，這種一貫的官僚制度首先就造就了高級官僚中帝國大學出身者一統(tǒng)天下的局面。現(xiàn)在東京、京都、大阪、名古屋、東北、九州和北海道這七所原來的帝國大學之外學校的學生，對高級公務(wù)員考試也不是很感興趣。考試難度本來就太高，能夠通過的指望不大，而且就算通過了考試將來在中央官廳衙門里能得到合理晉升的機會也不大。

其他大學也無法和東京大學并肩。日本報紙的第二版上每天都有各官廳課長以上的人事變動的名單和簡歷，在里面要找出來不是東京大學出身的還真不容易，但要找不是東京大學“畢業(yè)”的還是能找到的。外務(wù)省高級官僚中東大出身但沒有畢業(yè)的不少。這是因為原來外務(wù)省有自己獨有的“外交公務(wù)員”考試，通稱“外交官考試”。它被認為是日本最難的考試。外交官考試有一點古怪的地方就是不要求畢業(yè)生資格，誰都能考。經(jīng)常有三年級學生、甚至有時二年級學生考上外交官的都有，考上外交官就不讀書，到外務(wù)省來工作了。所以外務(wù)省最牛的不是“東大畢業(yè)”，而是“東大沒畢業(yè)”。2000年以后，官方取消了外交官考試，全部統(tǒng)一到了第一種國家公務(wù)員考試里面來了。但現(xiàn)在在報紙上還能看到外務(wù)省官僚的學歷是“東大中退”，說明這是個牛人。

日本海軍有條“吊床號”的制度，畢業(yè)成績的高低能左右晉升一輩子，吊床號靠后的人要是升了大將，比他靠前的人升不上大將就只能退出現(xiàn)役。日本高級公務(wù)員也一樣。在各官廳發(fā)出的合格通知書上明確標明考試名次，以后在晉升的時候只要沒出過什么大問題，幾乎就是按這個名次來，據(jù)說名次靠在后面的人要是晉升上了事務(wù)次官的話，名次在他前面的人除了辭官去某個公司就職，再不然就是去學校教書，反正不能再在這個衙門繼續(xù)呆下去了。

任何制度都有好處和壞處。這種官僚制度的好處是公正透明、不帶偏見地選拔人才，證據(jù)就是和世襲的政治家不同，很難看到世襲的官僚。壞處就是太死板，而且一次考試定終身的制度也確實不合理，加上政治家的煽動，官僚們最近成為了傳媒和公眾攻擊的對象。2007年6月30日重新修訂《國家公務(wù)員法》時新增加了這樣的內(nèi)容：“職員采用以后的任用、薪俸以及其他人事管理，與該職員的被采用年次及采用考試的種類無關(guān)，應(yīng)該以人事評價作為基準”。

高級公務(wù)員制度似乎要被取消了。但是外國占領(lǐng)軍的刺刀都沒有能消除的東西，哪兒是那么容易被消除的？其實，用日本著名政治評論家田原總一郎的一句話來做總結(jié)最合適：“世界上的壞事的根源幾乎原因都在官僚制度上，但是官僚在制度上又是在國民們自己選舉出來的政治家們指揮之下的。”