地方政府應對突發公共事件應急管理探析

近年來，各級政府越來越重視突發公共事件的應急管理工作，以“一案三制”(即應急預案，應急管理體制、機制和法制)建設為主要內容的應急管理工作取得明顯進展，積累了許多好的經驗和做法，提升了政府的公信力，但在地方政府以往的管理實踐中，也暴露出管理理念、體制機制等方面的缺乏和不足。統籌經濟社會協調發展，推動體制和機制創新，提高領導干部應對能力應成為地方政府能力建設的重要內容。

一、更新管理理念，把應急管理納入政府常態化管理

正確的理念是行動的先導。目前有些地方政府還認識不到社會轉型時各類潛在危機爆發的普遍性和危險性，與經濟快速發展的實踐相比，突發公共事件應急管理的理念相對滯后，甚至有的出現偏差或存在誤區。主要表現在一些地方政府及部門思想認識不到位、責任意識不強、工作理念不正確。這些問題直接導致了責任主體不清晰、組織機構不健全、公共財政投入相對不足、基層基礎薄弱、反應能力跟不上要求、工作機制不適應等。當前我們正處在社會轉型期，經濟體制改革使社會結構全面分化，轉型期的制度漏洞和真空，全球化的影響，使社會趨于復雜化、多元化，在一定程度上社會矛盾與摩擦增加和社會沖突加劇不可避免。不可預測的天災給人類帶來巨大挑戰，加速工業化帶來的事故風險幾率加大，人與自然不協調發展的矛盾，既有天災也有“人禍”。突發公共事件的發生，一方面造成有形資源的損失，發展計劃的打斷，投資環境的影響，必然導致政府確定的長遠發展目標受到影響。為了處置這些突發公共事件，必然要把資源進行重新調整，從而使發展從長期戰略規劃轉移到滿足眼前所需。另一方面，如果事件處置不當，則可能會損害政府的公信力，影響到社會的長治久安。

重視和加強突發公共事件應急管理工作是貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會的必然要求，不僅是政治問題，也是經濟問題，更是責任問題。地方政府既擔負著發展經濟的第一要務，同時也承擔著維護社會穩定的第一責任。要對當前所處“轉型期”歷史階段有足夠認識，科學判斷形勢，以科學發展觀為指導，樹立正確發展觀和政績觀，不斷創新管理職能，實現角色轉型。針對當前經濟發展一條腿長、社會管理一條腿短的問題。轉變更為廣泛的發展視野，把更多的財力、物力、精力放在社會管理和加強薄弱環節上，促進經濟社會協調發展。把應對突發公共事件應急管理作為全面履行政府職能的重要方面，作為檢驗政府行政能力的重要標志。在具體實踐中要做到“六個納入”。一要納入經濟社會發展總體規劃。根據發展的階段特點，相應制訂應急管理的近期和中長期規劃，加強應急機制體制、應急平臺、應急儲備、應急力量等各方面建設，做到與經濟社會同步協調發展。二要納入政府及部門工作權責。要以法定形式進一步明確政府及各部門的工作職責，把突發事件的預防和處理納入政府及部門常規管理，做到責任到位，任務落實，責權統一，常備不懈。三要納入干部政績考核內容。地方黨委、政府要不斷完善干部考核評價體系，確立抓經濟發展是政績，抓穩定也是政績的觀念，做到功過賞罰分明。四要納入普法工作的重要內容。要不斷強化各級干部及公眾的法制意識，加強應對突發事件法律法規建設及普法工作，提高政府依法行政和公民法制意識。五要納入文化建設重要內容。要通過各種形式、多渠道、多層次加強全社會安全防范和安全素質教育，營造和諧安康的先進文化氛圍，提高全民參與水平，不斷凝聚眾志成城的民族精神。六要納入公共財政體系。把維護人的生命健康權做為民生之要，加大公共財政投入力度，加強應急硬件設施及應急反應網絡建設，建立應急專門的危機基金及滾動風險保障金儲備。積極倡導在市場機制下調動一切潛在的社會資源，提升保障水平。

二、整合資源，不斷創新公共事件應急管理體制機制

當前，地方政府應對突發公共事件管理仍存在著體制和機制上的障礙和困難。主要表現為：1、管理體制上的不適應。政府各部門在管理方式上仍習慣于層層審批，普遍存在辦事手續煩瑣，效率低下，責任不明確，管理交叉等弊端。一旦遇到突發性公共事件，常常會出現推諉、扯皮現象。目前在責任管理上采取“條塊結合，以塊為主”原則，而很多有執法權或有較多資源的管理部門又是條條管理，使一級政府尤其是基層政府在一定程度上失去對某些部門的有效調控。特別是在應對極端事件等復雜局面，必然會影響應急反應的速度和效率。2、管理體制的不健全性。計劃經濟體制下形成的分級管理、分災種進行管理的模式，至今沒有大的改變。這種單一的管理模式表面上各司其職，各負其責，由于缺乏有機的集成，導致信息通道不暢，資源不能共享，難于形成應對總體合力。由于缺乏有力的綜合協調機構和有效的監督體系，易產生監管上的空檔和“真空”地帶，甚至有些部門忘責失職，使本來可以防范在萌芽狀態的小矛盾、小隱患積累成大事件、大事故。3、政府成員分工無法明晰。由于部門設置的原因，政府成員分工上存在交叉，一件事往往有幾個領導分管，出現突發事件時，現在比較普遍的是對一些專門事件成立非常設性或臨時性機構應對，問題解決后自動解散。這種“臨時抱佛腳”的做法缺乏專業性、權威性、長遠性，突發事件發生時，往往會打破政府正常的工作秩序。以上問題在食品安全監管、安全生產監管、事故善后處理、群體性事件等方面暴露出的問題還比較突出。重新審視并不斷建立健全政府在突發公共事件防范和處置管理體制顯得尤其重要和迫切。主要應加強以下四個方面的機制建設。

1、完善指揮決策和執行機制。一要合理確定領導分工。要打破政府日常業務分工，整合黨委、政府交叉分工。根據突發公共事件的四大類型，分別確定領導擔負突發事件的具體指揮決策。二要設立常設綜合監督協調部門。綜合應急管理部門直接受黨政主管領導，監督專門部門和下一級政府的日常應急工作。有權協調轄區內各種救援力量資源，整合各專門指揮系統信息平臺，并依托政府系統電子政務建設，最終建立起政府突發公共事件應急管理信息綜合平臺體系。三要加強專門應急處置和救援力量建設。發揮專業管理機構的特殊作用，明確其責任，完善工作機制。不斷探索條管專業部門“雙重管理”模式，做到責權一致，達到地方政府總攬全局之效。四要整合部門資源。要打破“小而全”的應急資源儲備模式，運用工業化手段，平時儲備“零部件”，突發事件發生時“就地組裝”，達到部門資源發揮最大化，同時需要在市場機制下調動一切潛在的社會資源。

2、完善應急管理預警機制。要堅持預防和應急相結合，常態和非常態相結合，全力做好突發公共事件的預防工作，真正把各項預防和應急措施落到實處。一是制定可操作預案。提前設想事件可能爆發的方式、規模，并且擬訂出多套應急方案，事件一旦發生，可以立即根據實際情況優選方案。同時建立一套科學，合理，切實可行的工作程序。二是建立社會預警機制。要不斷把分散的信息集中到一起，并向決策部門提供決策的方案以應對隨時發生的突發公共事件，進行科學的預防和預警。適時對社會運行狀況發出信號，并確定具有高度權威的“級別戒備狀態”。

3、完善應急管理處置機制。在危機狀態下，很多事情都是不確定的，都要求決策者必須在特別短的時間內作出決定。而且機會稍縱即逝。一要有暢通快捷的反應體系。應急管理部門首先要在極端緊迫的情況下為決策者提供真實準確的信息，決策者再依靠這些信息迅速找到應對事件的根本和要害，及時采取措施。防止事件擴大。二要有高效的指揮體系。在事件發生時。要有指揮機構，統一負責應急管理，包括采取預警提示、啟動應急計劃、提供緊急救援、實際控制隔離、緊急疏散居民、評估災害程度、向公眾報告危機狀況及政府采取的應對措施，提供基本的公共設施和安全保障等措施。三要有監測體系，及時跟蹤掌握事態發展新情況；要有動員體系，把潛在應對能力迅速變為現實能力。四要有責任追究機制。從行政層面建立健全責任追究機制，加大行政處分和問責的力度，提醒各級官員必須如履薄冰。認真履行職責。還需注意的是，在事件過后，要重視評估和修復工作，舉一反三，避免類似事故或事件發生。

4、健全信息公開機制。國內外的經驗證明，在突發事件發生期間，對公眾的有效傳播溝通十分重要。“謠言止于智者”。有效進行信息的預防、發布、引導和批駁，尊重公眾的知情權，把群眾欲知、想知、應知的信息及時、準確、完整地告知群眾，既可以矯正視聽，避免信息傳遞失真，提高政府公信力，又可以有效避免和控制事件升級。在資訊高度發達的今天，政府的權威信息傳播得越早、越多、越準確，就越有利于維護社會穩定和政府的威信。政府不要在災難發生時保持沉默，應快速、頻繁地發布信息。并且要始終忠于事實，反復強調組織的立場與觀點。要告訴公眾，黨和政府關心所發生的事件，正在采取有力措施來處理危機。設法使受危機影響的公眾站在黨和政府一邊，確保社會公眾對黨和政府的信任。在“市場經濟下”，各級政府應更加留心媒體上傳來的各種信息、信號，善于與媒體溝通，善于與媒體合作，從而更好地發揮媒體的監督、鼓勵和推動作用。

三、強化責任，提高領導干部應對突發公共事件的能力

對于一個領導干部特別是基層領導干部，平時最擔心、工作中最棘手的恐怕就是各種突發事件。防范和應對突發事件是一個長期、艱巨的過程，檢驗著領導干部的政治素養和工作責任。從近期出現的一系列重大責任事故來看無不與一些干部的得過且過、缺乏責任、麻木不仁、處置不當有關。如黑磚窯事件、沱江大橋垮塌事件、甕安事件、襄汾事件、三鹿毒奶粉事件等都暴露了這些問題。為此，一要增強領導干部的大局和責任意識。古人云“德莫高于愛民，行莫高于利民”，領導干部要堅持“立黨為公，執政為民”，始終把人民群眾的冷暖安危放在心上。牢固樹立責任重于泰山意識，在平時要狠抓各項工作落實，做到忠于職守，守土有責。在突發事件面前要與群眾同舟共濟。共渡難關，帶領和組織群眾齊心協力共同應對突發事件。二要增強領導干部的危機意識和心理適應力。要有常備不懈精神，克服麻痹僥幸心里，認真分析突發事件傾向性、苗頭性問題，加強日常防范，做到未雨綢繆，掌握工作主動權。面對各種突發公共事件，各級領導干部在思想上要高度重視，在心理上要沉著冷靜，在措施上要積極主動、從容應對。尤其是身處突發事件的關鍵時刻，各級領導干部一定要身先士卒，鎮定自若，穩定人心。三要增強領導干部科學決策和決斷的能力。突發事件發生時，領導干部要迅速搜集、分析相關訊息，組織有關專家進行科學“會診”，迅速科學地判斷形勢，實事求是地分析危機和突發事件的狀態、規模、形式、性質、強度和發展趨勢等，認清造成危機和突發事件的根源，準確地找出處理危機和突發事件的焦點問題和關鍵環節。努力尋求解決問題的最佳方案。四要增強領導干部及時控制和有效處置能力。預警不測風云，應對旦夕禍福。突發公共事件發生后，各級領導干部行動上一定要迅速堅決，措施要有序有效，以人的生命安全為本，及時控制事態發展，謹防事態擴大、升級、轉化，力爭將其消除在初始狀態。同時，要充分利用控制后的有利時機，根據突發事件的不同性質與特點，綜合運用經濟、法律、行政、科學、輿論和思想政治工作等手段和資源，創造性地解決危機與突發事件。五要提高領導干部依法辦事能力。應對突發事件可能需要“特事特辦”，但不能背離法律軌道。要做到有法必依，執法必嚴，違法必究。要注重處置事件的合法性和正當性，既要解決當前又要立足長遠，特殊情況也要與法周全，但決不能侵害公民的合法權益。

應對突發公共事件，是檢驗政府執政能力的試金石，也是貫徹落實科學發展觀的重要考驗。“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”。事物發展的好壞總是相互轉化的，在全面建設小康社會的歷史進程中，政府應更加重視經濟社會的協調發展，建立集突發公共事件防、抗、救、建于一體，分類管理，分級負責，條塊結合，屬地為主的應急管理機制。不斷提高各級領導干部的應對能力，做到常備不懈，警鐘長鳴，努力防范和化解危機。減少災害損失，建設誠信責任政府。

(編輯 陳志華)