我國公共服務市場化的約束因素分析

[摘 要] 公共服務市場化是當代各國行政改革的核心主題。本文從制度經濟學的角度分析了我國公共服務市場化面臨的主要約束因素及市場化過程中存在的問題，從而為確定改革思路提供一定的參考。

[關鍵詞] 市場化 約束 公共責任 公民社會

一、我國公共服務市場化面臨的主要約束

1.正式約束

(1)市場機制不完善。市場機制是公共服務市場化的基礎和前提，公共服務市場化必須以發達完善的市場機制為依托，西方國家公共服務市場化的有效推進從根本上說是以發達的市場機制為后盾的。我國市場主體還受到政府的行政性干預，主動地適應市場能力和技術創新能力不強，企業也還未成熟到主動地向政府部門輸送先進管理技術和運作方式的地步，尚缺乏具備有效地承載由政府轉移出來的公共服務的能力，其橋梁紐帶作用尚未有效地發揮。

(2)行政管理體制設計。我國政府部門是按照韋伯式官僚制組織特點建構起來的，強調層級節制的等級秩序，管理幅度和管理層次是組織結構的依據。在這種等級金字塔的組織中，管理的高層和中低層嚴格按照金字塔層級進行緩慢的信息溝通和命令傳達，有權作出決策的是位于頂端的上級，下級的任務是執行。這種缺乏整合的組織形式，不僅會帶來信息的扭曲、行動的緩慢、決策的滯后、效率的低下，還會造成中下層人員缺乏創新的內在動力和外部激勵。

(3)法制建設還不完善。市場化方案必須建立在完備、健全的法律體系之上，民營化過程中防范不正當競爭問題，以及績效評估、責任機制、監督機制等都有待于法律加以規范。經過幾十年的努力，我國的法制建設有了很大的進展，但仍處于法制不健全、有效制度供給不足的階段，還未形成一套系統和成熟的監督與制約公共權力的制度機制。

2.非正式約束。在對公共服務市場化的認識上，有兩種錯誤的觀點：一是激進觀點。對市場機制存在過度崇拜，否認政府干預的作用。只認識到市場機制的效率作用，忽視市場失靈，忽視 政府在彌補市場缺陷方面的積極作用；二是保守觀點。把“市場化”等同于“私有化”，因此，對市場化持懷疑甚至否定態度，表現在缺乏公私合作的認同態度，對公共服務轉包私營部門和非政府組織的可行性的認識還不夠，對公私合作的共識還不強。上述兩種極端觀點都是對公共服務市場化存在片面化的理解，與市場化的初背道而馳的。

3.實施機制。從我國近些年來社會經濟生活中的一些腐敗看來，我國已明顯存在“軟政權”現象，即缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務人員普遍不遵從交給他們的規章與指令，并且常常和那些他們本應該管束其行為的有權勢的人們與集團串通一氣。在“軟政權”中，制度、法律、規范等都是一種軟約束，都可以討價還價，可以執行也可以不執行。它的一個突出特點是行政的隨意性，這是產生腐敗和設租—尋租現象的溫床。公共服務市場化是為了根治公共服務過程中的腐敗與特權問題，但它的實施如果沒有健全的法制和有效的監督，很可能會衍生出更多的腐敗與特權。市場化不一定必然帶來腐敗問題，但在公私合作、化公為私的過程中會增加腐敗的機會。

二、公共服務市場化過程中存在的問題

1.市場化限度不明確

公共服務市場化限度問題非常重要，市場化不是推卸政府在公共服務領域中的職責，而是為了更好地滿足社會對公共服務的需求。政府首先要對市場化的對象進行深入分析，明確公共服務的性質，辨明適合進行市場化的領域，明確市場化的步驟，分步驟地實現公共服務的市場化，而且市場化的對象必須有明確的目標和衡量標準，使易于監測和評估。

2.公共責任缺失問題

公共服務市場化之后，政府把部分公共服務的職能轉移給市場，行為責任卻還是由政府承擔，這種責權分離的狀況，容易使政府推卸責任。而公共服務移交市場后，政府不可能經常深入公共服務的具體操作環節，也使政府難以承擔與以前相同的公共責任。另一方面，市場機制的本質是利益驅動原則，尋求利益最大化是市場條件下每一個主體決策的出發點，這樣，在最高效率、最低成本的思想指導下，民間組織往往會忽視公共責任和公共利益。出現公眾并不能真正從公共服務市場化中得到實在利益的情況。

3.利益制衡

按照公共選擇理論，公務人員的公共身份，要求他們行為以公共利益為出發點，為公眾謀福利，努力做到社會福利最大化。但事實上他們也是利己主義和狹隘個人利益所驅使的經濟人，難免在公務活動中追逐個人利益， 權衡公共服務市場化對自己的利弊。非常明顯，對政府主管部門來說，公共服務市場化意味著自己的部分權力領地的失守和部分資源流失，尤其對掌握這些權力和資源的政府官員來說，意味著權力尋租的空間變小。 這些人如果對公共服務市場化心存抵觸，便成為改革的強大阻力。

4.“公民社會”不發達

公民社會有參與政治、分擔管理國家和社會事務的任務、參與社會管理與服務、監督國家權力，以及推進國家行政改革等內在要求。我國公民社會正隨著市場經濟和民主政治的發展而迅速崛起，并且對中國的政治生活、經濟生活和社會生活產生日益重大的影響。但是，中國公民社會同時也存在著許多問題，面臨著許多困難。如：缺乏資金、活動場所，政府支持力度不夠，缺乏信息交流，相關法律、法規不健全，組織內部管理不規范等。“公共社會”不發達，客觀上政府就難以將適合市場化的公共服務轉由公民社會來供給，成為公共服務市場化的重要障礙。

參考文獻：

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