支持企業自主創新的稅收法律制度現狀及完善

[摘 要] 我國先后制定了一系列促進企業自主創新的稅收法律制度，但實施效果卻不盡如人意。因此有必要借鑒國外的經驗，完善相關的稅收法律制度，從而為企業自主創新提供良好的法律環境。

[關鍵詞] 自主創新 科技 稅收法律制度

提高企業創新能力是貫徹科學發展觀和構建和諧社會的重要內容。黨的十七大報告提出“提高自主創新能力，建設創新型國家”。企業的自主創新能力是國家自主創新能力的基礎，隨著改革開放的深入，企業在自主創新的過程中發揮著越來越重要的作用，對自主創新投入的力度也在不斷加強。近年來，各國普遍采用稅收制度來影響企業的技術創新行為，我國也陸續制定了一系列促進企業自主創新的稅收法律制度，但實施效果與發達國家相比仍有較大的差距。因此有必要借鑒國外的經驗，完善相關的稅收法律制度，從而為企業自主創新提供良好的法律環境。

一、支持企業自主創新的稅收法律制度現狀與問題

自1994年稅制改革以來，我國陸續制定了一系列激勵企業自主創新、促進科技進步的稅收法律、法規和規章，通過減稅、免稅、退稅等措施鼓勵企業積極創新，逐步形成了支持企業自主創新的稅收法律制度體系。然而，這些稅收制度在實施過程中也暴露出許多不盡人意之處，無法完全適應高新技術產業發展的需要，難以達到制度的預期效果，并可能阻滯企業自主創新能力的進一步提高。

1.稅收激勵制度的總體目標不夠明晰

從現行的相關規定看來，企業自主創新的稅收激勵制度大多針對某個或某類具體事項，缺乏相互協調、系統規劃的總體目標。稅收制度傾向于支持產業鏈的下游企業，即側重于對科技成果轉化期的鼓勵，忽略了對研究開發前期、中期的關注和激勵。同時，對于引進技術、設備的優惠明顯超過了自行研發和生產設備可享受的待遇。這樣的稅收制度容易誤導企業致力于技術引進和科技成果的轉化與應用，減少在新產品、新技術開發階段的投入，顯然不利于提高企業自主創新的能力。

2.支持企業自主創新的相關稅法層次較低，穩定性較差

支持企業自主創新的稅收法律制度大多散見于行政法規和由財政部和國家稅務總局聯合制定或單獨制定的部門規章中，稅收法律中的相關規定則寥寥無幾。由于促進自主創新的稅法層次較低，在執行過程中就不可避免地將受到來自各方面的沖擊。此外，稅收制度是隨著科技與經濟的發展而制定的，各項規定之間缺少連續性和必要的銜接，使得相關主體的權利常常處于不穩定的狀態之中，不僅會令納稅人無所適從，而且不利于稅款的征收和管理。

3.制度性缺陷阻礙了企業自主創新的發展

(1)生產型增值稅遏制了企業的自主創新。根據目前生產型增值稅制度的規定，購進固定資產中所含的增值稅屬于不得抵扣的進項稅，導致對企業固定資產投資活動的雙重征稅，客觀上弱化了企業的投資效果。更加引人關注的是，實行生產型增值稅使得石油化工、汽車制造、設備生產等資本有機構成較高的資本密集型和技術密集型產業的稅負明顯高于紡織業、手工業等勞動密集型產業，從而抑制了企業自主創新的熱情。

(2)對人力資本投資的支持力度較小。現行稅法對高科技人才的稅收支持是非常有限的，僅在個人所得稅法中規定了“省級人民政府、國務院部委和中國人民解放軍軍以上單位、外國組織、國際組織頒發的科學、教育、技術、文化、衛生、體育、環境保護等方面的獎金”，以及“政府特殊津貼”、“院士津貼”，才可以免征個人所得稅，對省級以下單位和各企業發放的科學成果獎、科技進步獎均須征收個人所得稅。而且個人所得稅法不允許將高科技人才的教育投資成本在稅前扣除，對高科技人才因創新而獲得的股權收益等也缺乏相應的減免稅優惠。

（3）稅收制度缺乏對中小企業自主創新的扶持和保護。改革開放以來，我國中小企業創造了65%的專利發明，75%以上的技術創新，以及80%以上的新產品開發，對GDP、稅收和進出口額的貢獻均已占全國總量的50％以上，還解決了75％以上的就業崗位。中小企業在繁榮經濟、增加就業、推動創新和催生產業中發揮著越來越重要的作用。然而，我國目前尚未形成支持中小企業自主創新的稅法體系，尤其是減輕中小企業資金融通壓力方面還有較大的法律空白。

4.稅收優惠方式單一，優惠范圍偏窄

（1）直接優惠措施較多，缺少關于間接優惠的規定。據統計，我國現行稅收法律制度中，支持自主創新和促進科技進步的優惠措施多數屬于直接優惠（約占全部優惠措施的三分之二左右），間接優惠較少。以企業所得稅為例，新企業所得稅法雖然解決了以往內資企業和外資企業優惠待遇不同的問題，但統一后的優惠方式卻主要表現為降低稅率和減免稅額等直接優惠，并未廣泛采用國外通行的加速折舊、投資抵免、提高費用扣除標準及風險投資損失補償等間接措施。過多的直接優惠導致可享受優惠的主體主要是已經完成科技成果轉化和能夠獲得創新收益的企業，而大多數尚處于技術研究開發和技術更新改造階段的企業則無緣分享優惠待遇。由此可見，這種優惠方式不僅弱化了稅收的激勵作用，也有悖于稅法的公平原則。

（2）優惠范圍偏窄，地域色彩、行業色彩濃厚。根據稅法的規定，科技企業位于國務院批準的高新技術產業開發區是享受一些鼓勵高新技術企業發展的稅收優惠的前提條件。然而，開發區內的高新技術企業僅占同類企業很小的比例，因此其優惠效果很難令人滿意。有些開發區外的高新技術企業為了適用稅收優惠，想方設法在區內登記注冊，這種區內注冊、區外經營的狀況也為稅收征管設置了障礙。此外，在自主創新的企業中，軟件行業和集成電路行業備受青睞，依稅法規定，這兩個行業的企業不僅可以享受15％的所得稅低稅率，而且可以適用增值稅的“即征即退”制度。這樣的規定雖然推動了個別行業的快速發展，但也不利于其他科技創新企業參與公平競爭。

二、借鑒國外經驗，完善支持企業自主創新的稅收法律制度

完善支持企業自主創新的稅收法律制度，應從企業自主創新的實際需要出發，總結其他國家的經驗，以促進高新技術產業發展為前提，以鼓勵企業對新技術的研究開發為目標，逐步提高法律層次，矯正制度缺陷，制定合理可行的優惠措施，為企業自主創新提供良好的稅制條件。

1.明確自主創新稅收法律制度的總體目標

企業的技術創新由各不同階段與環節組成，涵蓋了技術研究、技術開發、成果轉化、技術改造等多方面的內容。因此，支持自主創新的稅收法律制度也應相互協調，系統規劃。既要鼓勵基礎項目投資，也要支持應用型技術研究；既要提倡自我創新，也要兼顧技術引進；既要激勵企業的前期研發，也要促進后期技術成果的轉化；既要重視高新技術產業，也不忽略傳統技術改造。通過調整和完善，使稅收制度的目標與國家未來科技發展的總體目標相一致，達到建設創新型國家的需要。

2.提升法律層次，增加實施中的穩定性

可行的作法就是將現有的較為成熟的稅收行政法規和部門規章，如《增值稅暫行條例》、《營業稅暫行條例》等，通過立法程序提升為國家法律，增加其權威性。同時，可借鑒其他國家的立法經驗，為促進企業的創新而制定單獨的法律，例如美國的《經濟復興稅法》、《研究開發減稅修正法案》和日本的《促進基礎技術研究稅則》等。還要規定在企業發展的不同階段，分別給予適宜的優惠政策，在創業初期注重對研究、開發的扶持與鼓勵，在成長期則側重于對收益的優惠等。這樣，既保持制度的連續性與穩定性，又能夠與必要的政策微調相結合。

3.矯正制度性缺陷，建立支持企業自主創新的稅法體系

(1)推進增值稅的轉型，鼓勵企業技術投資。“推行增值稅由生產型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍，促進企業技術進步，提高自主發展能力” ，是十屆全國人大二次會議上確立的我國財稅體制改革的重點目標，并于2004年在東北地區部分行業先行試點，2007年又將試點范圍擴大到了中部6省的26個市，2008年七八月，內蒙古東部5市（盟）和汶川地震受災嚴重地區也先后被納入增值稅轉型改革試點范圍。隨著企業所得稅法的統一，增值稅的轉型也應全面推進，在全國范圍內實行固定資產進項稅額的抵扣制度，并取消試點期的行業限制。積極推進增值稅制度的改革，建立消費型增值稅法律制度，是自主創新發展的保障和科技進步的動力之源。

(2)加大對創新型人才的支持力度，體現“以人為本”的制度基礎。美國的個人所得稅法通過多種多樣的減免稅規定，鼓勵個人和家庭增加教育支出，并對學校實行稅收優惠政策。英國、加拿大的稅法也有類似的規定，韓國稅法還提供對為國內服務的外籍技術人員的免稅待遇。我國可以通過修訂企業所得稅法與個人所得稅法來鼓勵高科技人才的培育和開發，首先應提高企業所得稅法中職工教育經費的稅前計提比例，增加企業對職工教育和培訓的投入，以提高人員素質。另外，對于科研人員從事研發取得特殊成績獲得的各類獎勵、津貼，應免征所得稅；研發人員以技術投資入股而取得的股權收益也可以享受相應的優惠。

(3)注重對中小企業的扶持和保護。很多國家都十分重視對本國中小企業技術創新的扶持和保護，例如美國制訂了《中小企業投資法》，規定中小企業的科技創新投資可以享受特定的稅收優惠；英國政府從2000年起，實行針對中小企業的稅務信貸，將免稅對象擴大到尚未盈利的企業，對小型高技術企業投資減免20%的公司稅。澳大利亞1994年開始將投資于中小企業的融通資金稅率從36% 降到15%。為進一步促進中小企業的創新和發展，我國應適當調整增值稅、營業稅、企業所得稅等法律制度的相關規定，主要包括：在增值稅轉型改革的過程中，應同時取消納稅主體制度中一般納稅人和小規模納稅人的差別規定，企業無論規模大小，只要財務制度健全，均可享受一般納稅人待遇；在企業所得稅法中，可增加專門針對中小企業的固定資產加速折舊、再投資退稅等方面的內容；為解決中小企業的融資困難，可考慮對中小企業信用擔保機構提供減免營業稅的優惠。

4.采用多種優惠方式，擴大優惠的覆蓋范圍

(1)運用多種優惠方式，盡量發揮間接優惠的調節作用。從西方國家科技進步的歷史和相關稅法的演變來看，近年來，其稅收制度對科技進步的激勵主要傾向于給予企業較多的間接性優惠待遇，如加速折舊、稅前扣除、投資抵免和技術開發基金等。間接優惠側重于鼓勵企業在研發階段的投入，有助于緩解企業在研發階段的資金壓力，與強調支持成果轉化階段的直接減免稅優惠相比，有著更多的優點和更強的激勵作用。因此，我國應借鑒國外的做法，采取更多的間接優惠措施，以“政策引導市場，市場引導企業”，提升企業投入科技研究和開發的熱情，推動科技產業化進程，實現建設創新型國家的目標。

（2）擴大稅收優惠的覆蓋范圍，建立具有普遍性的激勵制度。統一高新技術產業開發區內、區外的企業稅收優惠制度，將開發區內稅收優惠政策的適用范圍擴大到區外，除去地域壁壘，將優惠對象擴大至全部高新技術企業。同樣，要逐步將針對個別行業、個別產品的稅收優惠，調整為面向所有自主創新的企業，取消現行優惠措施中不合理、不公平的限制性條件，將“特惠制”變為“普惠制”。

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