促進民辦幼兒教育健康發展的調控策略

[摘要]在公辦民辦教育共同發展的時代要求下，迫切需要建立和健全民辦幼兒教育的調控策略體系，以促其健康持續地發展。本文從戰略性調控、監管性調控、經營性調控和專業化調控等關鍵策略出發，嘗試為民辦幼兒教育的調控策略體系構建大致的框架。

[關鍵詞]民辦教育；民辦幼兒教育；調控策略體系

上世紀90年代中后期以來，我國民辦幼兒教育迅速發展。從1996年至2005年，全國民辦幼兒園占幼兒園總數的比例由13.06％上升到55.33％，客觀上成為幼兒教育的主體力量，對加快幼兒教育的普及起到了積極的作用。但是，由于政府公共管理職能的模糊和管理行為的僵化，民辦幼兒教育發展中存在的問題不僅沒有得到解決，還無形中激化了矛盾。在公辦民辦教育共同發展的時代要求下，各級政府應整合對民辦幼兒園的管理措施，構建責任清晰、務實到位的調控策略體系。

一、樹立全局發展意識，重視戰略性調控

《民辦教育促進法》確定了國家教育權和社會教育權協調發展的模式，民辦幼兒教育的地位得到了法律文本的承認。但是，這種法律地位一直停留在解讀層面，國家政策還未完全解決這一問題，一些地方政府部門對此也沒有給予足夠重視，嚴重制約了幼兒教育的整體發展。這勢必影響民辦幼兒教育的法律地位的落實。有相當一部分政府決策部門仍將民辦幼兒教育看成是政府財力不足時解決教育供需矛盾的權宜之計，民辦幼兒園與公辦幼兒園之間、民辦幼兒園教師與公辦幼兒園教師之間、民辦幼兒園學生與公辦幼兒園學生之間的平等法律地位仍得不到落實，民辦幼兒教育在其發展中面臨著種種不平等的對待，由此必然導致競爭地位不平等。特別是《民辦教育促進法實施條例》出臺后，公辦幼兒園獲得參與舉辦民辦幼兒園的合法性，出現了大量“名園辦民園”，還有些地方政府將一些公辦幼兒園以轉讓、租賃、承包、合作等形式改制為民辦，使真正的民辦幼兒園處于制度性不公平地位，遭到了前所未有的競爭壓力。民辦幼兒園幾乎都是自發辦園。分布不合理、發展不穩定本是常見現象，但由于少數地方將公辦幼兒園改制后還向承辦者承諾，在一定范圍內不再新辦幼兒園；不少由村民自治組織舉辦的幼兒園因大量農民進城務工、生源驟減而停辦，等等，原因更是加劇了幼兒園的布局不合理。

民辦教育作為“公益性事業”，應納入地方國民經濟和社會發展規劃，享有社會公共資源的扶持。因此，政府決策部門應從全局的高度加強對民辦幼兒教育的戰略性調控：首先，要加強地方立法，促進其規范發展。《民辦教育促進法》及其實施條例對一些扶持政策的規定缺乏可操作性，必須制訂與之相配套的地方性法規，可以由地方先行制定局部實施條例，逐步積累經驗形成全省的統一法規。其次，要加強統籌協調，將之納入發展規劃。各級政府應將民辦幼兒教育納入教育事業發展規劃，明確目標任務和政策措施，有計劃、有步驟地組織實施：根據城鄉不同特點，建立以鄉鎮為基礎，以示范幼兒園為中心，靈活多樣的民辦幼兒教育形式，真正實現“公辦主導、民辦主體、健康發展”的發展格局。再次，要加強傾斜力度，落實扶持政策。民辦幼兒園應同公辦幼兒園一樣，按有關規定進行事業法人登記：切實落實民辦教育專項基金，對為發展民辦幼兒教育做出突出貢獻的組織和個人給予獎勵：應按照同類公辦幼兒園的標準落實民辦幼兒園的各項資助經費，并列人年度財政性教育經費預算：民辦幼兒園園舍和教學設施建設用地，要執行同級同類公辦幼兒園用地政策。

二、完善多元管理體制，加強監管性調控

政府在教育事務中不僅是公辦學校的舉辦者，還是公共服務的執行者。但是，有些政府部門并沒有將民辦幼兒園真正當成是自己的監管對象，缺乏主動服務的意識。同時，習慣于管理公辦教育的一些政府部門對民辦幼兒園的監管無所適從，致使民辦幼兒園出現抵觸情緒以及管理松散等現象，主要表現在：1 管理組織不健全。根據當前民辦教育發展形勢的需要，又由于我國社會中介組織發育很不成熟，行政管理力量的不足就顯得尤為突出，迫切需要設立民辦教育的專門管理機構，以整合零散的政府管理資源。但是，目前還有很多地方尚未設置民辦教育的專門管理機構，或者歸口不合理，甚至未配備專職的管理人員。2 管理體制不順暢。當前民辦幼兒園可以在教育行政部門、工商管理部門、民政部門等登記注冊，要接受上級主辦者、教育行政部門、衛生防疫部門、稅務部門等的管理，還要協調多方投資者的利益，并經常涉及評估、督導、認證等機構。但是，目前尚未建立相互協調的工作機制。出現了政出多門、多頭審批、多頭管理的問題。3 監控機制不完善。《民辦教育促進法》對民辦教育教學質量的管理沒有明確的職責界定，導致對民辦幼兒同的監管更多地停留在行政層面：業務指導往往又分設于不同的職能部門，缺乏統一的考核評估標準，常常出現重復檢查的現象：政府部門重審批、輕監管或者只審批、不監管的現象比較普遍，甚至是只審批登記、不實地考察，導致出現大量的無證辦園和違規辦園的現象。

當前，民辦幼兒園存在的問題既有缺乏可操作的政策依據的問題，也有執法不到位的問題，更有缺乏指導推進的問題。因此，政府有關部門應從依法行政、依法治教的高度創新監管方式。首先，要強化政府部門的管理責任。建立健全社會力量辦學管理辦公室，配備專職人員，在規范辦學行為、引導內涵提升、維護合法權益等方面發揮積極作用：建立由相關政府部門參與的協調領導小組，定期或不定期召開聯席會議，研究制定扶持政策，協調解決存在問題，督促檢查落實情況，形成相互協調的工作機制：應成立統一的民辦教育執法隊伍，進行定期綜合執法檢查，并通過科學的行政救濟制度和責任追究制度，督促執法人員依法履行職責。其次，要強化業務機構的指導功能，應把民辦幼兒園納入業務機構的指導范圍，將教育督導、教學評估以及考核機制等延伸到民辦幼兒園；各業務機構應明確各自的職責范圍，執行相對統一的考核評估標準，并形成業務指導和評估的常規制度：縣區幼教專干、教研員要切實承擔起對民辦幼兒園業務指導的責任和義務，中心幼兒園要充分發揮對民辦幼兒園進行常規管理的輻射帶動作用。再次，要強化中介組織的服務作用。在政府職能部門指導下，民辦教育協會等群眾性團體應更多地承擔起對民辦幼兒園的政策咨詢、法律顧問、辦學評估、財務審計及辦事代理等中介服務活動，大力發展具有研究咨詢型、評價鑒定型以及行業自律性質和社會服務功能的中介性教育組織機構，逐步促進民辦幼兒教育管理的社會化。

三、健全法人治理結構，深化經營性調控

《民辦教育促進法》規定民辦學校享有法人財產權，但沒有體現產權法律關系的主體地位和權能內容，致使一些舉辦者利用法人財產權，以非常規的管理集中權力，獲取盡可能大的效益；又由于外部有關政策缺乏可操作的依據，民辦幼兒園在收費、稅收等方面也陷入了困境，導致民辦幼兒園出現經營性困難，問題主要表現在：1 管理制度不完善，產權管理不明確。由于大部分民辦幼兒園的董事會制度不健全。決策、執行和監督之間缺乏相互制衡，更多的是實行家族式辦學的經營模式，造成了資產管理的混亂，使幼兒園的資產處置權、收入分配權、中止時財產的歸屬與索取權不明確，使主權、法人地位以及投資回報問題特別敏感而又難于處理。2 財務運作不規范，風險防范不健全。大部分民辦幼兒園尚未建立風險保證機制，當其終止時無力完成清退工作：一些民辦幼兒園資金運轉困難，未能優先保證教職工工資和教學活動的正常開展；一些民辦幼兒園未能按規定與家長簽訂收退費協議，投訴現象時有發生。3 收費標準難確定，收費行為不規范。由于各種民辦幼兒園的條件不同，收費標準差別比較大，家長難于判斷自己的繳費是否公平合理：許多地方的民辦幼兒園無法領取正式的收費票據，只能出具收款收據，這也成為每次教育亂收費檢查活動中最常見的問題。4 稅收政策不具體，優惠政策難落實。按照《民辦教育促進法》的規定，要求取得合理回報的民辦學校也可享受稅收優惠，但目前尚無具體政策，它們仍需繳納較高的企業所得稅；根據《關于教育稅收政策的通知》，不要求取得合理回報的民辦學校享受國家教育稅收的優惠政策，但目前多數仍需繳納營業稅、增值稅等。

政府有關部門應通過經營性調控，促進民辦幼兒園形成自主管理、自我發展、自我約束的機制，健全其法人治理結構：首先，要健全其內部管理，完善產權。民辦幼兒園的舉辦方應制訂章程，健全董事會制度，定期召開教職工大會或成立教師工會，讓教師參與管理。對于舉辦者的投入及辦學積累，不要求合理回報的幼兒園享有法人財產權；而要求合理回報的幼兒園的舉辦者享有占有權。民辦幼兒園的管理者享有勞動力資本的收益權和職內工作的決策權。其次，要加強財務監控，建立風險機制。應要求民辦幼兒園在市縣教育核算中心設立資金管理專戶，代管教職工工資并進行財務監控；要求民辦幼兒園在相關銀行存入規定數額的風險保證金，用于辦學終止時各種費用的清退；各級政府應采取資產入股、以資代補、出租轉讓閑置的國有資產等措施支持民辦幼兒教育的發展；應鼓勵各類銀行為民辦幼兒園設立一定數額的低息貸款。再次，要嘗試分類收費，實行收費報備。應允許民辦幼兒園自主確定收費項目和標準，物價部門應根據幼兒園等級和當地物價水平核定不同等級的收費標準和浮動界限，報教育部門備案并向社會公示。此外，還應明確投資回報，落實稅費優惠。各地方政府應以一定的投資回報率區分“要求合理回報”和“不要求合理回報”的民辦幼兒園。對前者可實行企業所得稅減免的政策，或對其營業稅、企業所得稅等地方留成部分實行一定比例的返還：而后者應與公辦幼兒園同等享受國家規定的教育稅收優惠政策。

四、建立質量保障機制，健全專業化調控

民辦幼兒園的教育質量影響了它們在接受社會選擇、參與辦學競爭中的地位，更影響了幼兒教育和廣大幼兒的未來。然而，一些民辦幼兒園只是將質量和特色建設作為吸引生源的時髦宣傳。沒有真正給予落實，加上外部指導機制和支撐環境的缺失，導致民辦幼兒園出現專業化發展的困難，主要表現在：1 硬件設施不具備，標準化建設不足。許多民辦幼兒園的硬件設施建設與有關規定差距大，有的利用自家的住房及庭院作為教室及活動場地，條件簡陋、設施簡單、衛生條件差；有的是租賃房，教室、活動場地的改造、拓寬受到限制：有些幼兒園還存在著安全隱患，威脅著師生的人身安全。2 教師權益難保障。專業發展成問題。民辦幼兒園難得有轉檔落戶、職稱評定、獲獎評優等機會，福利待遇普遍較低，醫保、社保難于落實，教師都有臨時工的心態；師資培訓工作不正常，進修機會少。有的民辦幼兒園甚至采取試用期內辭退新聘教師的做法來節約開支。3 教學管理不規范，教育質量難保證。許多民辦幼兒園的園長缺少基本的管理權利，造成管理混亂；一些管理者不了解國家的幼教法規和幼教基本規律，日常教育教學活動缺乏計劃、隨意安排；一些幼兒園還未擺脫“保姆式”的教育模式，教學內容的選擇市場化、小學化傾向嚴重，教學手段單一，影響了幼兒能力和情感的正常發展。

政府有關部門應堅持以人為本的原則，采取有效的專業化引領和支撐措施，促進民辦幼兒園加強質量建設。首先，應加強對民辦幼兒園的日常檢查，促進其規范建設。相關職能部門應加強檢查、驗收和日常監督，將隨機抽查和定期復查結合起來，促進民辦幼兒園的標準化建設。在此。可以采取分類管理的模式，對不具備辦園條件的，要給予資金籌措上的政策支持，并限期整改；對辦園經濟實力不足，要積極協調，促成公有民辦或股份合作等辦學模式；對那些不符合規定又不及時整改的，要責令其停辦整頓。其次，要保障教師權益，加強師資建設。民辦幼兒園要嚴格執行持證上崗制度，認真制訂和落實師資培訓規劃。政府要制定民辦幼兒園必須為簽訂勞動合同的教職工辦理社保和醫保的硬性規定，還可以由人事部門負責人事代理、公安機關負責準遷落戶：應將民辦幼兒園教師的評先、晉級、評定職稱和繼續教育等納入公辦幼兒園教師系列；逐步打破公辦和民辦、聘任制和合同制幼兒教師之間的流通障礙。再次，要加強對民辦幼兒園的教學管理，提升辦園質量。應發揮教研網絡及中心幼兒園在管理、教學方面的引領和示范作用，形成點面結合、上下銜接、互相交流的網狀指導機制，積極推進公辦園帶動民辦園的“片區帶動”策略，開展支教、拜師結對、名師帶教等幫扶活動：應依法理清管理者與舉辦者的關系，切實加強園長的管理職能：應建立園本教研和培訓制度，切實提高教師的專業素質；應鼓勵民辦幼兒園辦出特色，滿足家長的不同需求。