學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的制度保障與政府責(zé)任

[摘要]學(xué)前教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展需要強(qiáng)有力的制度保障。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，由于缺乏相應(yīng)的管理制度、經(jīng)費(fèi)制度、公共服務(wù)體系、辦園規(guī)范制度、法律制度等的有力保障，當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了一系列急迫需要解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注與重視。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府切實(shí)加強(qiáng)和履行發(fā)展學(xué)前教育的公共責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]政府責(zé)任；制度保障；學(xué)前教育事業(yè)

為保障并促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的改革與發(fā)展，強(qiáng)化政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的責(zé)任，建立學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的制度保障，這既是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)，也是破解當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展中的突出問(wèn)題，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在與迫切需求。

一、當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺乏制度保障

學(xué)前教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展需要強(qiáng)有力的制度保障。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了一系列急迫需要解決的制度保障問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注與重視。

(一)學(xué)前教育行政管理力量不足，事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與管理失去基本的管理制度保障

我國(guó)目前有1.3億6歲以下的兒童。占世界同齡兒童的1/5。隨著改革的深入、體制的轉(zhuǎn)換，教育行政部門的管理責(zé)任雖成倍增加，但目前各級(jí)學(xué)前教育行政領(lǐng)導(dǎo)與管理力量卻非常薄弱。自1998年以來(lái)，教育部負(fù)責(zé)管理學(xué)前教育的幼兒教育處編制只有2人，實(shí)際在編專職人員僅有1人。全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)除北京和天津還保留學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)外，其他29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)在機(jī)構(gòu)改革中陸續(xù)撤并此類機(jī)構(gòu)，由基礎(chǔ)教育處一名同志兼管，在不少省市沒(méi)有幼教專職干部，或?qū)Ｂ毟刹坎弧皩８伞保砑鏀?shù)職。這樣的管理力量難以有效履行基本的行政管理職能，更無(wú)法有效面對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，制定和實(shí)施有效的政策措施。無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的復(fù)雜形勢(shì)，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展由此失去了有力的領(lǐng)導(dǎo)與基本的管理制度保障。

(二)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏，事業(yè)發(fā)展缺乏基本的經(jīng)費(fèi)制度保障

我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)近十來(lái)年徘徊不前，在全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量中所占的比例一直以來(lái)持續(xù)偏低，僅占1.2－1.3％，從根本上難于有效支撐學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。而且，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)前教育事業(yè)在國(guó)家財(cái)政教育預(yù)算中沒(méi)有單項(xiàng)列支，經(jīng)費(fèi)一直包括在中小學(xué)教育預(yù)算中。中央財(cái)政沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于學(xué)前教育，各省、市、縣也少有或沒(méi)有學(xué)前教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。特別是在體制轉(zhuǎn)型期，各級(jí)教育主管部門沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支持用于建立學(xué)前教育的新體制，以有效解決事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。2007年起，隨著財(cái)政改革的深入，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施新的包括教育在內(nèi)的17大類政府收支分類體系，但在教育一類中仍然沒(méi)有學(xué)前教育專款，被淹沒(méi)在普通教育一款中。省、市、縣各級(jí)也沒(méi)有或很少有學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在“普九”壓力較大、各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的情況下，學(xué)前教育因其是非義務(wù)教育、經(jīng)費(fèi)非單獨(dú)列支而往往被擠占。學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺乏基本的經(jīng)費(fèi)制度保障，開(kāi)展工作十分困難。

(三)辦園體制、投入體制發(fā)生根本變化，缺乏社會(huì)公共服務(wù)體系保障

隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位逐步剝離后勤服務(wù)，曾經(jīng)是城市學(xué)前教育主力軍的企事業(yè)單位辦園逐步與單位分離或停辦。企事業(yè)單位辦園與原主辦單位分離后，性質(zhì)歸屬不清，靠自收自支維持生存。質(zhì)量缺乏保障。一些地方政府簡(jiǎn)單套用企業(yè)改制的做法，將幼兒園推向市場(chǎng)，減少或停止投入，嚴(yán)重削弱了學(xué)前教育資源。幾年前，江蘇宿遷將全市337家幼兒園全部改制為民營(yíng)，一度出現(xiàn)事業(yè)發(fā)展方向偏差、師資流失、教育質(zhì)量整體下降等現(xiàn)象，學(xué)前教育的基礎(chǔ)性和公益性被“改”得蕩然無(wú)存。2007年3月，聽(tīng)說(shuō)幼兒園要從公辦改為民辦，深圳22家公辦幼兒園的教師集體停課。2008年，昆明市委、市政府聯(lián)合制定政策舉措，要求“像辦公辦教育那樣大辦民辦教育”，“到2010年，民辦學(xué)前教育在園(班)人數(shù)所占比重達(dá)到90％以上”。這些舉措嚴(yán)重削弱了學(xué)前教育的公共屬性，導(dǎo)致事業(yè)發(fā)展的方向難以把握，國(guó)家教育資源大量流失，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，教育質(zhì)量嚴(yán)重下降。作為基礎(chǔ)教育的重要一環(huán)，學(xué)前教育應(yīng)該姓“公”還是姓“民”的問(wèn)題已經(jīng)成為了當(dāng)前嚴(yán)重困擾和影響學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的首要問(wèn)題。

同時(shí)，隨著農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的推進(jìn)和中小學(xué)布局調(diào)整，附設(shè)在小學(xué)的幼兒園和學(xué)前班也隨之停辦或合并，造成農(nóng)村幼兒園數(shù)量急劇減少。目前我國(guó)農(nóng)村70％以上適齡兒童還沒(méi)有機(jī)會(huì)接受學(xué)前教育。近年隨著進(jìn)城務(wù)工人員的激增，農(nóng)村學(xué)齡前留守兒童和流動(dòng)兒童問(wèn)題日益突出，如不采取有力措施為這些兒童提供學(xué)前補(bǔ)償教育，以積極的社會(huì)干預(yù)補(bǔ)償家庭教育的缺失，將極不利于這些孩子身心的健全發(fā)展，并可能引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)學(xué)前教育體系急需在構(gòu)建社會(huì)公共服務(wù)體系的過(guò)程中進(jìn)行重構(gòu)。

(四)各種社會(huì)力量辦園的條件、權(quán)力和行為缺乏應(yīng)有的規(guī)范與制度保障

近年來(lái)，在市場(chǎng)作用下，我國(guó)非政府社會(huì)組織、第三部門、營(yíng)利性組織或個(gè)人投資創(chuàng)辦幼兒園，辦學(xué)主體多元化。各種社會(huì)力量所辦的幼兒園，如民辦園、街道園、股份制園、合資園、獨(dú)資園等大量出現(xiàn)，而且發(fā)展很快。從2004年起，全國(guó)民辦幼兒園機(jī)構(gòu)數(shù)超過(guò)了公辦幼兒園的機(jī)構(gòu)數(shù)，目前已占幼兒園總數(shù)的一半以上，在園兒童占到近30％。轉(zhuǎn)制園、園中園(或分園、連鎖園)之類的介于公辦和民辦之間的過(guò)渡性幼兒園也占有相當(dāng)?shù)谋壤Ｉ鐣?huì)力量辦園在一定程度上補(bǔ)充了學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的不足。但由于目前我國(guó)政府尚未對(duì)這些幼兒園的承辦者資格、辦園條件、教師資質(zhì)、登記注冊(cè)、辦園質(zhì)量、視導(dǎo)評(píng)估等進(jìn)行有效的規(guī)范與管理，不僅不利于很好地保障其權(quán)益，而且也嚴(yán)重影響了其辦園積極性與教育質(zhì)量。此外，還有大量未經(jīng)審批的非法辦園或臨時(shí)托管點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)，為降低成本、增加盈利，或減少成本、擴(kuò)大班額，或購(gòu)置低質(zhì)甚至劣質(zhì)的玩具乃至大型器械設(shè)施，甚至辭退合格教師，低薪聘用未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的不合格教師和工作人員。這些問(wèn)題造成了學(xué)前教育質(zhì)量整體下降，而且安全隱患大量存在，嚴(yán)重威脅了幼兒身心健康。近幾年，河南、江蘇等地出現(xiàn)的嚴(yán)重安全事故都發(fā)生在這樣的“黑園”，2004年河南省濟(jì)源市農(nóng)村幼兒園發(fā)生安全事故后，在對(duì)全省幼兒園的排查中，河南省查出未經(jīng)審批的幼兒園4058所，農(nóng)村幼兒園危房2113間，而當(dāng)年全省經(jīng)審批登記的幼兒園只有2659所。此種情況在其他省(市)也存在，安全隱患十分嚴(yán)重。

(五)全國(guó)性專門學(xué)前教育法缺失，事業(yè)發(fā)展缺乏根本的法律保障

目前我國(guó)尚沒(méi)有全國(guó)層面的學(xué)前教育專門法，這已成為制約事業(yè)健康、有序發(fā)展的重要制度性障礙。一方面，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)已無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的新關(guān)系與新問(wèn)題，如學(xué)前教育與政府及各職能部門間的關(guān)系，與社會(huì)各界、新的辦園和投入主體的關(guān)系，與社區(qū)間的關(guān)系等；另一方面，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)本身具有疏漏和不完善之處，一些重要問(wèn)題未得到規(guī)范與落實(shí)：如缺乏對(duì)幼兒教師的身份、待遇、培訓(xùn)進(jìn)修和醫(yī)療保險(xiǎn)等的明確規(guī)定和切實(shí)保障，缺乏對(duì)幼兒園財(cái)政投入和主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源的清晰規(guī)定。同時(shí)，除《幼兒園管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程》外，現(xiàn)有涉及學(xué)前教育的法律法規(guī)零散、不系統(tǒng)。散見(jiàn)在其他相關(guān)法律法規(guī)中，不利于其真正、有效地發(fā)揮規(guī)范和保障作用，依法開(kāi)展學(xué)前教育工作，在《教育法》所規(guī)定的四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中，只有學(xué)前教育沒(méi)有專門立法。較低的法律層次不利于提高社會(huì)對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的重視，更不能有效地協(xié)調(diào)和保障學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

二、政府在保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

政府職責(zé)是影響和決定當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展方向和發(fā)展質(zhì)量的首要因素。為解決當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺乏相關(guān)制度保障的問(wèn)題，我們認(rèn)為政府應(yīng)從以下幾方面切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任。

(一)重新審視和定位學(xué)前教育，將其納入政府的公共服務(wù)體系

自2004年溫家寶總理明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”以來(lái)，公共服務(wù)型政府正在成為現(xiàn)階段中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與基本定位。建構(gòu)公共服務(wù)體系、提供公共服務(wù)是現(xiàn)代公共服務(wù)型政府最根本的職能。而制定適合國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與計(jì)劃，是現(xiàn)代公共服務(wù)型政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的作用與職能的重要體現(xiàn)，也是確保學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)與前提。實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育的深入認(rèn)識(shí)與重新定位，就是要改變過(guò)去我國(guó)在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中過(guò)多強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的福利性和非義務(wù)性，而對(duì)學(xué)前教育的基礎(chǔ)性、強(qiáng)外部性、補(bǔ)償性和公益性等根本特性認(rèn)識(shí)不足的現(xiàn)狀和不利于政府職責(zé)的明確與合理建構(gòu)的觀念。學(xué)前教育本質(zhì)上是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，不僅對(duì)個(gè)體的終身發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性奠基價(jià)值，而且對(duì)于國(guó)家和社會(huì)發(fā)展具有長(zhǎng)效的收益和補(bǔ)償功能，政府應(yīng)當(dāng)深入認(rèn)識(shí)和重新定位學(xué)前教育的性質(zhì)與重要地位。明確公益性是學(xué)前教育的根本屬性，將其定位為國(guó)家基礎(chǔ)教育的起始階段和社會(huì)公益事業(yè)的重要組成部分，堅(jiān)定而牢固地將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系并加以重視和推進(jìn)，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。2007年，黨的十七大報(bào)告第一次從“優(yōu)先發(fā)展教育、建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)的高度提出要“重視學(xué)前教育”，促使“現(xiàn)代國(guó)民教育體系更加完善”，充分體現(xiàn)了黨和政府對(duì)發(fā)展學(xué)前教育的高度重視和對(duì)億萬(wàn)兒童健康成長(zhǎng)的高度關(guān)心，體現(xiàn)了政府對(duì)構(gòu)建包括學(xué)前教育在內(nèi)的現(xiàn)代國(guó)民教育體系的強(qiáng)大決心。

(二)加快全國(guó)性學(xué)前教育立法進(jìn)程，為事業(yè)的健康發(fā)展提供有力的法律保障

教育立法是國(guó)家調(diào)控和管理教育的一種重要手段，國(guó)家對(duì)教育體制的管理和運(yùn)行的調(diào)節(jié)主要是通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)的。提高我國(guó)學(xué)前教育立法的層次，賦予學(xué)前教育應(yīng)有的法律地位，制定科學(xué)適宜、有力的全國(guó)性專門法律，是解決當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展諸多問(wèn)題的迫切需求。近些年，我國(guó)江蘇、北京、青島、廣州等省市在學(xué)前教育立法方面做了很多工作，已先后制定實(shí)施了《學(xué)前教育條例》；上海、山東等省市也即將完成學(xué)前教育立法工作，可為全國(guó)性的立法提供重要的經(jīng)驗(yàn)與參考。因此，政府應(yīng)抓緊研究和制定學(xué)前教育專門法，使學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展真正做到有法可依、有法必依，保障并促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康有序的發(fā)展。如通過(guò)法律強(qiáng)化學(xué)前教育的公共性與公益性，明確學(xué)前教育是國(guó)家基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)；凸顯和增強(qiáng)政府發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)，明確中央和各級(jí)地方政府對(duì)發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的責(zé)任；明確學(xué)前教育的管理體制與專門行政機(jī)構(gòu)，使學(xué)前教育具備有效的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)制保障，從而有力地促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)積極、有序地發(fā)展。

(三)加強(qiáng)學(xué)前教育的公共財(cái)政責(zé)任，建立預(yù)算單列制度

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，保障和不斷增加學(xué)前教育的政府財(cái)政投入是促進(jìn)本國(guó)學(xué)前教育快速發(fā)展的有效途徑。當(dāng)前，我國(guó)在園幼兒數(shù)占全國(guó)各級(jí)各類在籍學(xué)生數(shù)的9％，而長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入總量一直持續(xù)偏低。就我國(guó)目前財(cái)力而言，已從1978年的138億增長(zhǎng)至今天的4萬(wàn)億之多，國(guó)民生產(chǎn)總值連續(xù)20年以近10％的速度大幅增長(zhǎng)，應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已使政府具備了增加學(xué)前教育財(cái)政投入、承擔(dān)起更多學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展職責(zé)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，在界定財(cái)政支出時(shí)，政府必須突出公共財(cái)政的公共特征，體現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的公共責(zé)任，逐步建立與政府責(zé)任相適應(yīng)的投資體系。同時(shí)，應(yīng)在我國(guó)中央財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支學(xué)前教育的財(cái)政投入。確保中央和地方人民政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政撥款能夠得到基本保障，并使在園幼兒人均教育經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)。此外，在落實(shí)公共經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，各省市教育行政部門要會(huì)同當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)、財(cái)政部門積極改革幼兒園的收費(fèi)制度，建立起政府財(cái)政撥款和成本分擔(dān)機(jī)制，按成本核算，實(shí)行以質(zhì)定級(jí)，按級(jí)收費(fèi)。各地要制訂切實(shí)可行的收費(fèi)辦法和合格幼兒園的最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)收費(fèi)管理，規(guī)避惡性競(jìng)爭(zhēng)，確保幼兒教育質(zhì)量和數(shù)量的同步提升，也確保幼兒受教育公平和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

(四)建立政府主導(dǎo)下市場(chǎng)與社會(huì)力量充分參與的公共治理模式

政府是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展最有力的支持者，在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)過(guò)程中政府應(yīng)承擔(dān)重要的直接責(zé)任。針對(duì)目前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中政府責(zé)任缺失的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)有力的法律法規(guī)和政策制度，明確學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中各級(jí)政府所應(yīng)擔(dān)負(fù)的主要職責(zé)，理順和明確中央和地方之間、政府內(nèi)部各部門之間的職能邊界，如：中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的宏觀規(guī)劃、法律與政策制定、財(cái)政投入、領(lǐng)導(dǎo)、組織和督導(dǎo)評(píng)估等重要責(zé)任；省市縣也應(yīng)明確和具體劃分各級(jí)政府的相關(guān)責(zé)任，從而使各級(jí)政府成為學(xué)前教育的首要責(zé)任者和最終保障者。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在積極鼓勵(lì)社會(huì)投資舉辦幼兒教育的同時(shí)，政府一方面要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障學(xué)前教育的公共利益，另一方面要把工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，理順政府與幼兒園、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，逐步建立和健全以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)介入、社會(huì)參與為主要特征的教育公共治理模式，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)提供公共教育產(chǎn)品的行為的激勵(lì)和監(jiān)管，通過(guò)建立完善的稅收制度引導(dǎo)和規(guī)范教育領(lǐng)域的辦學(xué)行為，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公益性，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的教育制度環(huán)境，促進(jìn)全體兒童受教育機(jī)會(huì)的公平，保障學(xué)前教育的公共性。