商業銀行代理鄉鎮國庫的弊端與基層央行經理鄉鎮國庫的優勢比較

摘要：目前，鄉鎮國庫都普遍由商業銀行代理，而商業銀行在代理鄉鎮國庫的過程中不斷凸現出諸多弊端，不利于鄉鎮國庫的健康發展。隨著財政國庫體制改革的深入和TCBS系統、TIPS系統、財政撥款電子支付系統的推廣應用，國庫集中支付的范圍將擴大到整個轄區。縣級人民銀行因其各種優勢將會成為經理鄉鎮國庫的最優選擇，本文也提出了推進基層央行經理鄉鎮國庫的對策建議。

關鍵詞：鄉鎮國庫；代理；優勢比較

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）05－0086－03

一、引言

國庫，是國家金庫的簡稱，是專門辦理國家預算資金收納和支出的機關。按照“一級財政，設立一級國庫”的原則，從中央到地方共設立了總庫、分庫、中心支庫、縣支庫和鄉鎮國庫等五級國庫。多年來，鄉鎮國庫在貫徹財政政策、促進城鄉經濟和政府各項事業的發展等方面發揮了積極的作用，不僅增強了政府的財政管理功能，加速了財政資金周轉，而且有效地調動了政府理財的積極性，較好地完成了鄉鎮預算資金的收納和撥付工作。但是，隨著金融電子化和財稅征繳電子化建設步伐的加快，數據集中、核算集中、管理集中已經逐步實現，使得鄉鎮國庫的職能和作用日益弱化，而商業銀行在代理鄉庫的過程中不斷凸現出諸多弊端，不利于鄉鎮國庫的健康發展。因此，建議由縣級人民銀行經理鄉鎮國庫業務，既符合財政國庫體制改革的要求，又可以解決目前所存在的問題。

二、鄉鎮國庫的現狀

1．鄉鎮國庫的作用逐漸弱化。隨著金融、財政體制改革的不斷深入，國庫單一賬戶的建立、國庫信息處理系統（以下簡稱TIPS）的順利開通，國庫會計數據集中系統（簡稱TCBS系統）的正式上線，國庫集中收付業務政策的實施，鄉鎮稅款全部上劃到縣支庫集中報解等，使鄉鎮國庫的業務量逐年萎縮，作用逐漸弱化。比如，目前樂東地區的鄉鎮國庫只負責辦理轄區工資經費的撥付工作。并且隨著財政撥款電子支付業務的推廣應用，國庫集中支付工作向鄉鎮的延伸，鄉鎮國庫將沒有繼續存在的必要。截止2006年底，全國鄉鎮國庫累計減少4967個，其中有部分是人民銀行收回經理。[1]

2．商業銀行柜員制操作造成國庫崗位設置形同虛設。商業銀行在金融體制改革中，考慮到成本和收益的不對稱關系，紛紛撤并機構、裁減人員，造成一所代理“兩庫”或“多庫”的現象，而現有人員又無法滿足國庫崗位設置的要求，只能實行柜員制業務操作，造成國庫崗位設置形同虛設，違規兼崗、“一手清”的現象在所難免。

3．鄉鎮國庫的核算質量和管理水平逐年下降。當前，鄉鎮國庫普遍都由商業銀行代理，業務上受人行領導，行政上由商業銀行直接管理，由于缺乏行政上的約束力，鄉鎮國庫的業務開展和服務水平大打折扣。又因機構撤并、人員崗位輪換，新業務培訓工作跟不上，憑證、賬表混合裝訂管理，對應關系不明晰，國庫監管乏力等原因，導致鄉鎮國庫的核算質量和管理水平逐年下降。

三、商業銀行代理鄉鎮國庫存在的問題

1．商業銀行代理積極性不高。一是由于鄉鎮國庫業務急劇萎縮，財政資金的存量偏小，在代理行的資金沉淀較少，其經營收益急劇降低；二是財政支付代理費用標準較低，彌補不了代理行為辦理業務而支付的成本費用；三是從2003年開始，財政性資金由財政性存款變為一般性存款，代理行要支付國庫存款利息，增加了代理行存款業務的成本費用。[2]如某代理行每年代理4900筆業務，按照財政部規定每筆按0.1元計算代理費，收入490元，每年辦理國庫業務的耗材大約8000元，專職人員工資1.5萬元，沉淀資金占存款總額約為1%～2%，繳存所得利差約2～3萬元，計入大賬，不能直接支出。[3]由于投入和產出的成本收益關系不成比例，嚴重影響了商業銀行代理鄉鎮國庫業務的積極性。

2．商業銀行內控制度不健全，加大國庫資金風險。制度是行為的規范，商業銀行既沒有建立國庫四級目標管理責任制，也沒有遵守業務交接、憑證傳遞、重要會計事項審批和國庫賬務檢查等各項國庫規章制度，而是以商業銀行的現行的規章制度來約束國庫業務，缺乏國庫規章制度的約束。同時，執行對賬制度不到位，不對賬、虛假對賬的現象時有發生，會加大國庫資金風險隱患。

3．國庫資金在途時間較長，使用效率較低。比如，從縣支庫撥款到鄉鎮預算單位。首先，縣支庫要在當天（最遲下一工作日）對審核無誤的撥款憑證做同城提出處理；其次，商業銀行縣支行要在規定時間參加同城票據交換，提入國庫資金；其三，商業銀行縣支行將同城提入的資金在當天最遲次日劃轉到鄉鎮國庫；其四，財政所確認款項已經到達賬戶后，才能開具財政撥款憑證送達鄉鎮國庫辦理資金劃轉；其五，鄉鎮國庫收到撥款憑證審核無誤后才在當天（最遲下一工作日）將款項劃撥到預算單位。這樣一來，一筆撥款，經過層層撥付，快也要兩至三天，慢則一個星期不等。不僅增加了國庫資金的在途時間，而且也影響到國庫資金的使用效率。

4．商業銀行占用財政資金的行為較難控制。商業銀行在政策允許的范圍內，盡量拖延財政資金的入庫時間，對于其占用財政資金的行為很難控制。而且商業銀行利用占用的政府資金一般直接注入金融市場，影響社會資金流量及資金供求，從而影響中央銀行貨幣政策的實施。[4]

四、基層央行經理鄉鎮國庫的優勢分析

隨著財政國庫體制改革的深入和TCBS系統、TIPS系統、財政撥款電子支付系統的推廣應用，國庫集中支付的范圍將擴大到整個轄區，商業銀行代理鄉鎮國庫將沒有存在的必要，縣級人民銀行因其優勢將成為經理鄉鎮國庫的最優選擇。

1.縣級人民銀行具有人員優勢和資源優勢。首先，縣級人民銀行營業室人員配備一般為6至8人，基本滿足國庫崗位設置的要求，并且人員的綜合素質較高。其次，縣級人民銀行具有先進的TCBS系統和大額、小額支付系統，能夠確保數據集中化管理和通暢的資金清算渠道，只需設立“一機多庫”，就可以方便、快捷、安全地處理各級國庫業務。

2.先進的TCBS系統有利于保障國庫資金的安全。2008年12月1日，TCBS系統在海南省正式上線運行，國庫間接參與支付系統資金清算，財政撥款可實時到達對方賬戶；強大的接口功能，為實現國庫集中支付、財政撥款電子支付業務的全面推廣打下堅實的基礎。該套資金清算系統在處理速度上、安全性能上都比現有的設備更為完善。

3.國庫監管職能到位，有利于消除安全隱患。監管是國庫工作的重中之重。縣級國庫可以通過柜面監督和事后監督兩層關口，改變原來對鄉鎮國庫分散監管的被動局面，加大對不合規撥款的監管力度，提高國庫資金的安全系數。

4.國庫數據的集中，有利于提高統計分析的真實性和可靠性。鄉鎮國庫由縣級人民銀行辦理后，對收支統計數據的采集會更加完整便捷，對鄉鎮財政支出的狀況會更便于了解和掌握，統計分析人員做出的分析會更加直接、具體和充分，能夠更好地為上級決策提供真實、可靠的依據。

5.可以縮短資金的在途時間，提高資金的使用效率。“一步到位”的資金清算方式，縮短了原來國庫資金層層劃撥的在途時間，提高了資金的使用效率。通過TCBS系統，只需幾分鐘的時間，財政撥款就可到達鄉鎮預算單位或經銷商等單位賬戶，極大地提高了鄉鎮國庫資金的使用效率；其次，延長了清算時間，給代理行提交支付清算信息留有足夠的時間；其三，緊急撥款打破了交換時間的限制，可在網點簽退前辦理，增加了財政支出的時性性和靈活性。

6.基層央行不以盈利為目的，能夠有效地保證貨幣政策和財政政策的實施。縣級人民銀行經理國庫業務，不以盈利為目的，具有較強的獨立性，不受地方財政行為的影響，能夠積極配合國家經濟金融政策的要求，確保國家經濟平穩、健康發展。

五、推進基層央行經理鄉鎮國庫的對策建議

1．加快出臺相關配套的制度措施。基層央行要充分利用學習踐行科學發展觀的契機，在現有的國庫法律體系框架下，不斷探索國庫法制建設的新思路、新方法，加快制訂并完善新的國庫業務制度，使得新業務的操作有法可依，減少制度缺失風險。

2．建立溝通協調機制。為了確保縣級人民銀行經理鄉鎮國庫業務工作的有效開展，有必要與政府、財政等相關部門建立溝通協調機制。通過溝通，讓參與者了解縣級人民銀行經理鄉鎮國庫的優勢所在和具有的現實意義，及時協調解決工作出現的問題，確保國庫工作在推進社會主義公共財政體系建設進程中發揮的巨大作用。

3．擴大國庫集中支付范圍，認真做好試點推廣工作。TCBS系統的成功上線，為國庫集中支付工作提供了堅強的后盾。在此基礎上，國庫部門要與當地財政部門加強溝通，達成共識，積極拓展國庫集中支付業務范圍，不但要將縣本級工資納入到國庫集中支付系統，還要將國庫集中支付的范圍擴大到鄉鎮。并且采取“以點帶面”的方式，把縣城地區的鄉鎮國庫的工資、經費支出納入到國庫集中支付系統，然后，本著“成熟一個，推廣一個”的原則，把國庫集中支付的范圍擴大到各個鄉鎮，為日后全部上收鄉鎮國庫業務工作打好基礎。

4．加快軟件和接口開發，全面實現國庫預算收支電子化。結合國稅、地稅部門電子繳稅的成功經驗，財政部門要加快軟件和接口開發，盡快把契稅和非稅收入等納入TIPS系統，為早日取消同城票據交換業務，全面實現國庫預算收支電子化、無紙化打好基礎。■

參考文獻：

[1]中國人民銀行國庫局.中國國庫業務發展報告(2007)[M].北京:中國金融出版社，2008.

[2] 國庫科. 秦皇島市鄉（鎮）國庫業務與管理中存在的問題及解決建議[DB/OL]. http://11.54.48.22/Article_Print.asp?ArticleID=350，2004-10-12.

[3][4]中國人民銀行國庫局，西南財經大學.國庫改革與發展[M].北京:中國金融出版社，2007.