城中村改造模式選擇與實施探討

摘要：城中村改造是中國快速化城市進程中的一個特有現象。從上個世紀90年代開始，逐步引起了各方面的廣泛關注。在分析9個城市城中村改造實踐的基礎上，指出了實施城中村改造應該充分考慮的關鍵因素，并提出了具體實施過程中操作建議。

關鍵詞：城中村；改造；實施

中圖分類號：F291.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)05-0057-02

1 城中村的特征與形成

“城中村”，顧名思義，即城市中的村莊。至少應具有如下五個基本特征；(1)從地域空間上看。“城中村”應該在城市總體發展規劃所劃定的城市范圍之內；(2)從土地權屬來看，“城中村”的土地為集體所有而非國家所有，這是“城中村”的核心特征之一。也是“城中村”存在的根本條件；(3)從管理體制上看，“城中村”的管理主體仍然是村民委員會，在行政隸屬上仍然以鄉鎮體制為主，少部分是街道辦事處；(4)從戶籍上看，“城中村”的村民仍然是農業戶口，因此在理論上他們仍然可以承包土地，雖然可耕種的土地數量實際上往往很少甚至已經沒有I(5)從經濟關系上看，“城中村”周圍已基本上形成完善的商業環境，村民的現代商業意識也已基本形成，更重要的是，村民的生活來源也基本上依靠二、三產業或全部是房租。

城中村是我國快速城市化進程中出現的一種普遍現象，在沿海發達地區城市中，表現得尤為突出。一般認為我國實行的城鄉二元土地制度是城中村產生的主要原因。上世紀90年代中期以前，中國城中村問題尚未顯現，上世紀90年代中后期，中國城市化進程提速，城市周圍土地開始被大量并且快速地征用。為了避免在農村土地房屋補償和村民安置方面支付巨額經濟和社會成本，城市政府選擇了繞開村落迂回發展的思路，這就直接導致了城中村的出現。城中村，既是歷史的遺留，又是現期的新生活體。

2 城中村改造的主要模式

實施城中村改造，部分城市已先行一步，并取得了一定的成績和經驗。如廣州市按照“先行試點、穩妥進行”的原則，選擇有代表性的城中村試點改造；杭州市依照社區股份合作制的方法首先對城中村的集體資產進行量化改制；珠海市通過市場機制，引入房地產開發商參與城中村改造等。歸結起來，主要有三種模式：

(1)政府總攬，自上而下。如在石家莊等地，政府拿出資金拆舊建新，采取就業培訓等措施，鼓勵村民融入城市生活。這種方式缺點是前期拆遷安置成本高，政府財政資金有限，難以做到資金平衡；優點在于有利于整體規劃與快速推進。能最大地實現土地價值。

(2)自力更生，政府推動。在廣州市，對于規模大的“城中村”，主要采取政府提供優惠政策，實行村集體、村民出資和銀行貸款相結合的方式，自主實施改造。這種模式需要政府在基礎設施、公共設施及資金等方面提供較大支持力度。

(3)引入資金，開發帶動。在經濟較發達、市場經濟較活躍的地區，如珠海等地，通過引入外部資金，以開發的形式帶動城中村的改造。這種模式優點在于可以緩解政府資金的局限性，使財政資金可以投入到更多的基礎設施及公益事業上，但缺點是開發商在缺乏政府約束和指導的情況下，很難保障村集體和村民的利益。

3 改造模式選擇的標準

3.1 改造實施前的歷史

城中村的發展過程也是各種錯綜復雜的關系不斷形成的過程，如：復雜的債務關系、盤結的人情往來、從不同角度伸出的利益之手，這其中最為突出的就是土地關系。(1)傳統體制之下，村級集體所有的土地的處置往往不是非常符合政策的規定，各種隱形的土地交易難以理清I(2)隨著城中村的發展。“村民”作為一個利益群體其組成人員是在不斷變化的。①在上世紀60、70年代，城市和農村的生活水平差距較大，“城中村”村民很多便利用其離城較近的地理優勢進城工作。隨著時間的流逝，這些人往往只有戶口在村、而本人已多年不再回鄉。②改革開放初期，不少“城中村”村民放棄了傳統的農耕，轉而從事現代的工商業。當時鑒于大量土地的棄耕，不少“城中村”引入了外地人員進行承包耕種。這些外地人員部分是當年同時轉入了戶口，部分沒有。在實際改造實施中，如何對待此類村民和原有老村民。在不少地方引起了爭議。③上世紀80年代末90年代初，由于大量不合程序的戶籍遷移，各地“城中村”大量出現了在本村無人認識的“本村戶籍村民”。④各地“城中村”大多在鄉鎮企業發展的高峰期興建鄉鎮企業。其從業人員多為老“城中村”村民，此類人員進入鄉鎮企業工作時。往往采取的是“押地進廠、地隨人走”的方式。由于目前鄉鎮企業發展大量不佳，而這些人員往往年齡在50歲左右，欠缺謀生能力，并且是家里的“頂梁柱”，所以在改造中理應給予適當關注。⑤歷史原因形成的政府信譽的喪失。在“城中村”中主要表現為歷史上政府征用土地后承諾的條件不兌現，少數地方的政府甚至采用的“哄著上路、騙著實施、拖著兌現”的不良行政方式，嚴重損害形象。

3.2 改造實施中的現實

“城中村”要想順利實施改造，消除村民思想負擔、妥善處理利益分配，兼顧好國家、集體和個人是基礎。(1)消除思想負擔。各種調查顯示，“城中村”村民對改造主要有以下三種憂慮：①改造后生活缺乏保障。鑒于自身素質，農民擔心轉為居民后缺乏與城市居民競爭的能力，找不到工作；改制后的股份合作公司前景未明，收入未知；部分地方社會保障體系的不能及時跟進，養老、醫療缺乏預期保障。②子女上學困難。轉為居民戶口后，教育資源充分放開，在收入缺乏保障的情況下，有地方農民反映子女到城里上學的額外開支太多，難以負擔突然提升的教育消費。③擔心政府承諾不兌現。有些村莊的改造是在不安的情緒下進行——擔心政府承諾不兌現，經濟損失得不到合理補償。改造前，可以依托村委會進行“集體維權”；改造后一旦出現問題則只能“孤軍奮戰”。總之，傳統的農業生活習慣讓面對與土地突然失去直接聯系的農民不知所措。(2)合理分配利益。“城中村”改造中的矛盾集中出現在利益再分配時，這是利益在國家、集體和個人之間的再分配、再調整的問題，主要表現為：①土地級差地租如何分配。隨著城市的發展，“城中村”及其周邊地區的基礎設施以及商業環境都得到極大改善，集體土地大幅升值，土地價格由每畝萬元急劇上升為幾十萬甚至上百萬。村級集體組織依靠出租土地、經營廠房獲得巨額土地級差收益。城中村改制時，政府、企業、“城中村”的村民等如何合理地分配存量的現金或實物資產，成為改制的核心問題。②集體所有土地變性為國有土地后市場化行為所帶來的巨額收益如何分配。改制后，集體土地必將進一步變性為國有土地，除部分用作公益外，還有一部分必然面向市場開展經營，預期的巨額收益應做出合理分配。

3.3 改造實施后的未來

(1)“村的改造”。一個理性的人的決策往往是趨利避害的。也就是說，能否切實有效改變村民當前生活的臟、亂、差的生活環境、為村級組織的發展打下基礎、村民收入長期看來是否會增加、財產性收入能否得到保障等等(即實現“村的改造”)將是調動廣大村民支持城中村改造的積極性的重中之重。(2)“人的改造”。不少村民對“城市化”有潛在的恐慌——既有對自己的勞動技能、經營能力和文化素養缺乏信心，又有對眼前既得利益即將失去的無助。這在對待房租的態度上表現尤為明顯：現有的房子租金雖少但仍有市場，改造后租金收入是升還是降?這些就要求改造的實施者必須使村民觀念由農村轉變為城市，提高文化修養、掌握城市生存技能。

4 實施改造模式時的工作要點

(1)抓手。縱觀各地的經驗可以發現，充分尊重民意是做好城中村改造一條不變的規律。民意從何而來?從農村基層政權組織的運行特點看，村民代表和黨員可以作為兩條民意主渠道。一方面村民代表和黨員是非常廣泛地分布在村民間，有了解民意的基本條件；另一方面現行的《中華人民共和國村民組織法》及《中國共產黨章程》等對村民代表和黨員的權利和義務有制度上的規定；最后，鑒于當前農村村民的學識素養，大量的宣傳解釋工作是必需的，而村民代表和黨員作為村內活動的積極分子是比較好的選擇。(2)突破口。如前言，城中村要想得到順利地實施，調動村民的積極性是關鍵一環。村民積極性從何來?未來生活的改善預期就是突破口。為了形成好的改造氛圍，在實施改造之初就要把村民特別關注的一些問題妥善解決。比如：社會保障體系覆蓋到“城中村”村民(即為村民買社保)、農業戶口改登為居民戶口、居住條件的切實改善，這些基本問題解決所取得的效果遠勝于完全口頭上的表述。

(2)注意工作重心的變化。以武漢市的改造流程為例。武漢市一個村實施“城中村”改造大致要經歷以下幾個步驟：村級集體經濟組織改制(以股份制方式轉變集體經濟管理模式)、農業戶口改登為居民戶口、村改居人員就業和社會保障、土地房產處置和建設規劃管理、村委會改居委會等等。在這個流程中。當集體經濟組織改制、參加社保以及戶口登記完成后，改造工作就會非常專業，普通村民一無時間二無能力去理解。具體到工作上，會出現“一增一減”兩種反向異動。“一增”，就是指村級組織的領導人員的能動性增強。改制、參加社保、戶口登記等過程是直接與村民的利益相掛鉤，并且好壞易見。在這些過程中，為了平息村民的憂慮，大多數地方都在政策上布置了剛性條件，也制定了全體村民共同參與和監督的制度，村級領導人私下操作空間有限。開始編制規劃等流程以后，專業化讓信息的不對稱顯著提升，村民參與程度勢必下降，村級領導人將有更大的發揮空間。“一減”，就是來自村民的阻力減少。村民參與程度下降的直接后果是改造決策集中化。此將出現兩種相反效果。一是提高辦事效率，搶占市場先機；二是村民利益難以得到保障，

“一增一減”對的最大影響是使剩余工作缺乏有效抓手。一是部分村對規劃等工作的重要性認識不夠。樸素的產權觀點——我住在這里，這地就跑不了——依然存在。把規劃作為一種城市化進程中有效保護自身利益的途徑尚未形成普遍共識。二是部分村不能形成合理的發展思路，等、靠、要現象一定程度存在。等開發商上門洽談、等大型企業投資、等政府出謀劃策均已不適應當前的發展形勢。三是部分已有的發展思路不太符合上級部門規劃。積極與相關企業接觸，想方設法促進集體經濟的發展的初衷是好的，但由于缺乏對產業政策的了解，做了些無用功。村級集體經濟的發展只有融入更大的發展思路，才能越走越活。

(3)形成改造推進的長效機制。首先完善城中村改造考核體系。目前很多地方實施了績效考核，可以在對各城中村改造相關單位、部門或村的考核當中，單列城中村改造工作，增加權重，促使備有關機構積極發揮主體作用。其次增強改造工作透明度。與政務公開和村務公開工作相結合，把城中村改造作為村務公開的重點項目進行管理，加強對執行情況的監督和檢查力度。第三注重政策宣傳力度。武漢市硚口區長豐街長豐村啟動村級集體經濟改制之初，相關部門明確要求翻印《武漢市城中村綜合改造政策及解答》一書3000本，做到全村男女老少人手一本，很好地起到了消除誤解、公開公正的作用。