完善我國代建制項目管理模式探討

摘要：工程項目代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式，其特點是由過去工程自管型的小生產管理方式向項目專業化轉變，項目的工程技術及管理手段也趨于現代化。2004年，國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》標志著代建制在我國的逐步推行。目前，各地、各部門加快推行政府投資項目代建制，并取得了積極的成效，但同時也暴露出了許多問題。

關鍵詞：代建制度；管理

中圖分類號：TU72 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)05-0027-02

1 代建制度中存在的問題

1.1 代建市場尚未形成規模

目前，我國的代建市場處于發育期，代建主體少，尤其缺少經驗豐富、水平高的代建企業。各地對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據。同時代建單位良莠不齊，履約誠信程度難以把握，存在潛在代建風險，還未形成良性的市場競爭。一些咨詢機構更擔心會出現新的壟斷和腐敗。

1.2 相應的法律法規不完善

由于有關法律法規建設滯后，尚未建立起一套行之有效的代建制管理體系。代建單位的認定、業務規范、對業主的管理辦法等缺失，尤其是缺乏法律法規的保障、缺乏代建職能定位的依據、政府對代建市場的監管、業主對代建單位的選擇、代建取費標準、代建責任、管理效益的考核等，都是現階段代建市場未能走向規范化、制度化存在的問題。從目前實施情況看，代建單位的法律地位不明確，國內也沒有關于代建制的統一規定，各地出現了不同的代建制實施方式。有的工程由代建單位與施工、設計、監理等單位直接簽訂合同，有的由業主(投資人)直接與這些單位簽訂合同。這就產生了代建單位究竟應該作為“代業主”來代替業主行使權力，還是僅作為業主的咨詢服務單位的定位問題。定位不明確，相應的業主和代建單位的職責和權利也變得模糊，容易造成業主過多地干預工程施工管理中的一些具體事務，代建單位不能充分發揮作用，形成業主管不好，代建單位管不了等局面。一旦工程出現了問題，業主和代建單位都會互相推卸責任，增加了問題處理的難度。

1.3 代建單位激勵約束機制有待進一步探索

代建人和代理結構中的委托人之間存在非對稱信息，可能使代建人在項目的建設活動中背離委托人的目標，追求自身利益的最大化，從而導致“道德風險”的出現。許多地方對于代建項目節約投資進行提成獎勵，其目的是鼓勵代建單位千方百計控制投資、節約建設資金。但在實施過程中，這一規定有可能對代建單位產生誤導，誘使代建單位為贏取節支獎勵而偷工減料、降低建設標準，從而使工程質量難以得到有效保證。另外有些使用單位總是要求代建單位要盡量用完批準的投資，使兩者之間產生利益沖突，造成工期拖延。只有通過合理的合約設計，建立有效的激勵和約束機制，才能減少問題的發生、降低代理成本、提高企業績效。

1.4 管理不嚴格

應該說，代建制是政府將其非經營性投資項目的全部管理職能通過委托轉交給以市場競爭方式確定的代建企業來執行，代建企業向政府業主負責，各項目承包企業向代建企業負責，政府主要把握產業政策和宏觀決策。代建企業依靠市場機制對項目進行協調和管理，這有助于規范政府投資項目管理行為，減少“三超”現象。但是目前，項目的業主看似政府，而實際就是今后的使用單位，使用單位充當業主，代建企業與項目使用單位的經濟利益也未完全割斷。這些致使投資失控，“三超”現象大量存在。同時，在項目代建實施過程中。相關部門對代建企業也缺乏應有的監督。

2 完善我國代建制度的建議

2.1 積極培育代建市場

現階段我們一方面應大力發展和培育一大批適合要求的工程項目管理公司；另一方面應促進各類工程管理企業通過“聯合投標”、“合作管理”等方式承接項目管理(代建)業務。鼓勵各類工程管理企業通過合并、合作增強項目管理(代建)能力。引導建設監理、工程咨詢、招標代理等機構向從事全過程、全方位的代建項目管理的工程管理企業轉變。

嚴格把好代建單位資質審批這一關，按照技術人員數量、職稱、結構及代建單位資金實力等的申報要求，有效運用市場競爭機制。將代建制公司的資格擴展到所有具備相應條件的企業主體，打破壟斷，形成競爭是一條重要原則。建立科學、合理的評價體系。對代建單位和潛在的代建單位建立資料庫，利用信息技術，對其技術能力和抗風險能力進行動態跟蹤評價，同時，建立代建單位的誠信檔案，對誠信缺失的代建單位實施行政處罰，尤其是建立“能進能出”的退出機制。

另外，建立科學公正的代建單位選擇機制。現階段是代建制工作開展初期，要根據每個代建項目的具體情況有限選擇代建單位，經評審篩選，確定一個有資格承擔代建任務的企業名單，并動態的定期調整，可能會更有利于對代建過程的有效監管，防止和減少代建風險。

2.2 完善法律制度

抓緊制定、修改和清理政府投資建設管理的有關法律、法規及行政規章、文件，改革項目審批制度。明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法，要將代建制項目納入我國《政府采購法》軌道，確定代建項目服務應具備的管理能力或業績、注冊資本金、技術力量、企業資質等標準。確立“投、建、管、用”四個方面的主體，特別是代建主體的法律地位、權利、義務和責任范圍，規范各方行為和相互關系，統一政府管理職責，并且應得到嚴格執行。對于現階段由于代建制度出現而產生的風險轉移問題，應通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責任轉移給代建人。同時制定合理的代建取費標準，采取相應的措施，解決責權利不對等的現象。如規定在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列示費用明細及取費標準，并請評標專家就代建費作出專項評審。

2.3 建立有效的競爭和激勵約束機制

由于當前具有代建資格的項目管理公司不多，且業務主要依托其所在的行業主管部門，缺乏有效的市場競爭環境，要形成契約化、規范化的代建制市場，就要打破目前的條塊分割、引入競爭、開放門戶市場，允許更多的項目管理公司參與政府投資項目的代理。眾多的代建單位競爭也使得私人信息公開化并傾向于市場的均衡水平，競爭保證了信息公開，避免了政府主管部門在招標投標過程中，由于信息劣勢而造成的逆向選擇。

代建單位的利潤來自代建服務費及實行投資包干責任制的節余資金兩部分。通過設計最優的激勵機制，使代建單位對投資人負責，承擔相應的法律責任并獲得合理的經濟收入，使其達到使委托方滿意的同時也給自己帶來最大凈收益；落實政府投資人對項目監管的深度和力度，使政府對建設項目的管理真正向市場化和目標化管理轉變。

2.4 強化管理

代建制的主要作用之一，就是利用代建企業獨立的、強大的專業化項目咨詢管理力量，強化和完善項目可行性研究、評估及其決策的民主化、科學化；科學合理地優化工程設計方案；按照工程實施計劃要求，保證工程設計圖紙的質量和交付時間；根據投資控制目標、設計與施工的最佳結合要求，限額和優化工程設計，同時優化和制約施工方案，從而解決工程設計與施工長期相互脫節、磨擦而產生工程質量、工期、投資失控等諸多問題。因此，代建企業應當在工程項目建議書批準后開始，直至工程項目建成移交及責任期滿為止都要承擔自己的義務和責任，強化管理，在項目代建實施過程中，相關部門也要加強對代建企業和項目的監督。