規范與實效：人大監督的標尺

2008年11月28日，浙江省人大常委會審議通過了《浙江省各級人民代表大會常務委員會監督條例》。為了更好地體現監督法的精神，進一步增強監督工作的實效性和可操作性，該條例在諸多方面進行了細化和創新。

審議的力量

“舊債未還新債又出。”“教育投入總量絕對增加與教育發展的需求還不相適應，投入仍呈相對不足態勢。” “農村學校教師配備嚴重不足。特別是一些偏僻的山區農村學校由于沒有編制，已數年沒有補充大中專師范畢業生，教師隊伍青黃不接，開始老化。”“市往縣挖，縣往鄉挖，鄉往村挖，形成優秀教師層層挖空現象。”

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2008年7月29日，浙江省十一屆人大常委會第五次會議聽取和審議省人民政府關于全省教育工作情況的報告。發言的委員對我省在教育投入、農村教育、師資隊伍建設、職業教育等方面取得的成績予以充分肯定，也對實際存在的各類問題提出了中肯的意見和建議。

這是監督法實施以來，浙江省人大常委會對聽取和審議政府專項工作報告的又一次實踐。

“審議意見的形成和處理是提高監督實效的核心環節之一。”浙江省人大法制委員會的同志表示，常委會監督的主要形式在于召開常委會會議、聽取和審議報告，而要增強常委會的監督實效，重點之一在于提高常委會組成人員的審議質量。“審議意見提得到位、深入，有針對性和操作性，常委會的監督作用就能得到良好的發揮。”

近年來，浙江省各地人大常委會對審議方式，審議意見整理、交辦和處理等方面進行了積極的探索。據省人大機關監督工作課題組的同志介紹，在審議方式上，溫州、海寧等地人大常委會將列席代表單獨編組參加審議，并安排聯組發言；溫州市人大常委會在聽取報告時，利用照片、錄像、視頻等形式反映報告內容，圖文并茂，提高了審議效果。

在總結各地做法的基礎上，按照上位法的精神，結合浙江省人大常委會監督工作的實際情況，我省人大常委會監督條例對常委會審議的時間做了要求，以保證審議的充分。條例提出，常委會召開會議時，應當保證常委會組成人員必要的審議時間。為提高審議的針對性，條例對常委會組成人員審議作了總體要求，并對審議的重點作了列舉式的規定。

此外，條例規定，審議意見由有關專門委員會或者常委會有關工作機構歸納整理，經主任會議討論通過后，并于七日內由常委會辦事機構交由本級人民政府、人民法院、人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院、人民檢察院應當自收到審議意見的三個月或者主任會議指定的時間內提出研究處理情況報告。研究處理情況報告印發常委會組成人員或者提請常委會審議；常委會認為必要時，可以要求報告機關補充說明或者重新報告，可以作出決議；常委會可以綜合運用各種監督方式督促審議意見和決議的落實。

溝通是保障信息對稱、增強監督實效的有效途徑。人大常委會組成人員之間的交流也十分重要。在實踐中，我們不難發現，在常委會審議過程中，由于認識問題的角度和程度不同，對于同一內容，常委會組成人員往往會存在意見的分歧。

在總結研究和審議的基礎上，條例作出了如下規定：常務委員會可以舉行分組會議、聯組會議或者全體會議對監督議題進行審議。常務委員會組成人員對有關問題有不同意見的，可以通過聯組會議或者全體會議進行專題討論和交流。

公開，壓力與動力

公開是監督法規定的一個重要原則，是保證公民知情權、參政權，增強監督實效的重要途徑。近些年來，浙江省各地在這一方面進行了不少嘗試和探索。

“近年來，我縣電鍍企業排放的氣體和廢水給工人以及生活在企業周邊的群眾帶來嚴重的危害。”“建議要重拳出擊，堅決打擊非法電鍍。杜絕個別鄉鎮、村存在的地方保護主義。”

2008年10月7日，《今日玉環》用整整一個跨版的篇幅，公布了9月28日下午，浙江省玉環縣人大常委會組成人員對電鍍行業整治及產業發展的審議發言。

“這樣大篇幅地刊登委員和代表們的發言，在玉環人大工作歷史上還是頭一次。”玉環縣人大常委會辦公室的同志對記者說，監督法實施后，他們一直在思考人大監督公開的問題。“能否將人大監督與輿論監督結合在一起，整合力量，以此激活人大監督的功能？”他們將公開的重點放到了委員審議發言上。

“將委員和代表們審議的意見，原汁原味地刊登到媒體上，不僅能讓老百姓知道人大在做什么，同時也給委員和代表們履職施加壓力。”據該縣人大常委會辦公室的工作人員觀察，發言的委員和代表知道自己發言的內容要刊登到報紙上，都進行了認真準備。從發言的質量，對問題的把握和分析來看，比以往都有了提高，社會反響較好。

據悉，除了玉環外，東陽市人大常委會曾在《東陽日報》上對執法檢查報告進行了全文公布。

從公開的形式來看，浙江省在公民旁聽、立法聽證、視頻直播、公開征求意見、預算公開等方面，開展了諸多工作，積累了不少經驗。但客觀而言，這僅僅是開始。目前，人大工作公開的程度、力度和廣度，與老百姓的要求還存在不小的差距。

“審計工作報告經過層層過濾和把關，即使公開也沒有多少實質性意見。”“受制于版面和節目時間，主流媒體公布的量不是很多。” 省人大機關監督工作課題組對人大監督公開中存在的問題并不諱言。

浙江省人大常委會法工委的同志表示：“公開是貫穿監督工作始終的一個重要原則。通過公開，將人大常委會的監督工作置于人民的監督之下，是促進人大常委會監督職權的規范行使和增強監督實效的重要途徑。”

哪些內容應該公開？這一直是人大工作者們共同關心的話題。對此，條例并沒有作出具體的列舉式規定。按照法理，這也就意味著人大監督工作內容應當全部公開。條例指出，自常委會年初的監督工作計劃起至常委會決議執行情況的報告止，人大常委會監督工作的各個環節所形成的文件材料都應當向人大代表通報并向社會公開。同時，條例從3個方面規定了監督公開的渠道：向人大代表通報的方式、向社會公布的途徑以及常委會與社會公眾互動的平臺。

對于監督議題，條例規定，常務委員會可以通過常務委員會機關網站和新聞媒體公開征集監督議題；可以采取召開公民座談會、監督聽證會等方式，征求公民對監督議題的意見和建議。同時，條例明確，公民、法人和其他組織可以向常務委員會查詢依法應當公開的監督工作有關報告和信息資料。

規范與創新

創新是地方立法保持生機和活力的源泉。“監督法用七章分別規定了七種監督方式，但地方實施性法規應當考慮，怎樣綜合運用多種監督方式以最大程度地發揮人大常委會的作用和實效。”浙江省人大常委會法工委的同志表示，在綜合運用監督方式時可以結合工作實際對具體的監督方法進行必要的探索。

“采取統一部署、全省各級人大常委會共同開展的方式，聽取和審議我省教育專項工作報告，是2008年省人大常委會監督工作的重點，也是監督工作組織方式上的一次新的探索。”據浙江省人大教科文衛委員會辦公室的同志介紹，2008年3月25日，浙江省人大常委會主任會議《關于全省各級人大常委會聽取和審議我省教育專項工作報告的實施意見》，確定了對浙江省教育工作開展“三級聯動”的專項評議。意見下發后，各市縣人大常委會高度重視，結合實際情況，有針對性地開展了調研和審議。

據統計，截至2008年6月底，全省已有7個設區的市和48個縣（市、區）人大常委會聽取和審議了教育專項工作，2個設區的市和23個縣（市、區）開展調查研究并形成調研報告。

“全省各級人大常委會上下聯動、統一配合，共同就某個問題開展監督，是我省近幾年來開展監督工作的有益嘗試。”省人大常委會法工委的同志表示，將這一創新寫入我省實施性法規中，并對具體程序步驟予以規范，既是對我省人大監督實踐的經驗總結，也是為我省各級人大常委會監督工作的探索提供制度保障。

條例規定：省、設區的市人民代表大會常務委員會可以組織本行政區域內各級人民代表大會常務委員會，就同一專項工作，在各自職權范圍內聽取和審議專項工作報告。

監督法不支持人大對個案進行監督。那么，人大常委會對于人民群眾和人大代表所反映的案件判決不公等問題的信件材料，又該如何處理呢？監督法對此并沒有作出具體的規定。

“對于這些材料，各地人大常委會主要做法是通過人大有關部門轉交法院、檢察院處理。”省人大常委會法工委的同志表示，受理公民、法人和其他組織的涉法涉訴信訪，是常委會保障當事人合法權益，促進司法公正的重要職責。條例規定，公民、法人和其他組織向常委會提出的涉法涉訴信訪，由有關專門委員會、工作委員會和常務委員會信訪工作機構及時轉送人民法院、人民檢察院研究處理，人民法院和人民檢察院應當根據要求將研究處理情況及時向有關專門委員會、工作委員會和常務委員會信訪工作機構反饋。

“這種轉交處理與通常所說的介入司法過程和司法結果的個案監督有本質區別。”省人大常委會法工委的同志同時指出，要處理好人大監督與司法獨立的關系，不能調閱案卷，不要對具體案件提出傾向性的處理意見。

浙江省人大常委會監督條例無論是在體例上還是在內容方面，都進行了諸多的細化和創新，為增強監督工作的實效性和可操作性提供了法律保障。從更為普遍的意義來看，這也正是地方人大立法的功能和價值所在。