應用平衡計分卡構建績效審計評價指標體系

[摘 要] 績效審計評價指標體系構建的適當與否是績效審計得以成功開展的關鍵。本文借用平衡計分卡原理從評價緯度、指標設置和權重分置三個方面提出了我國績效審計評價指標體系的構建框架。

[關鍵詞] 績效審計 平衡計分卡 績效審計 評價指標

《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。這必將推動我國績效審計的更加廣泛和深入的發展。但我國績效審計在推廣和發展中卻面臨諸多的難題，其中最大的難點在于績效審計缺乏一套衡量公共部門和政府機關的評價標準，而如何構建績效審計評價指標體系更是一個有待解決的核心問題。

一、平衡計分卡原理

1990，哈佛商學院教授羅伯特.S.卡普蘭和復興全球戰略集團(管理咨詢公司)總裁大衛.P.諾頓提出了一種囊括整個企業組織活動的績效指標的計分卡理念，即平衡計分卡(Balanced Scorecard)。BSC將企業績效評價井然有序地分為財務、顧客、企業內部業務流程以及企業學習與成長等四個緯度，而所有的評價方法都旨在實現企業的一體化戰略。BSC把戰略放在了公司管理過程的核心地位，它以一種深刻而一致的方法描述了戰略在公司各個層面的具體體現，實現了財務與非財務的平衡；短期與長期的平衡；前置與滯后的平衡；企業組織內外不同群體利益的平衡。2003年(BSCPL)BalancedScorecardCollaborativePtyLtd的調查統計顯示：在全世界范圍內有73%的受訪組織正在或計劃在不久的將來實施平衡計分卡。雖然平衡計分卡最初的焦點和運用是改善盈利組織的績效評價，但平衡計分卡在改善政府機構和非盈利組織的績效評價上具有更好的效果。

應用BSC原理構建我國服政府績效審計評價指標體系能夠及時、客觀、全面地反映政府目標實施的結果和程度，其內在的因果關系也為問題分析、審計建議的提出提供了一個邏輯嚴密的追蹤過程。但BSC畢竟是基于企業戰略績效評價的經驗總結，因此應用于政府績效評價時必須根據政府部門的特點進行適當調整。

二、應用BSC構建績效審計評價指標體系

1.評價緯度的調整

根據政府機構和非盈利組織的核心理念重新調整政府績效評價的緯度名稱和邏輯順序。

首先將公民置于政府績效評價的第一個緯度。政府的使命的出發點和落腳點都應是公民的滿意，政府改革和管理都應是公民導向的，應將“追求公共利益”作為價值定位的優先順序，因此以“公民”代替“顧客”并將其置于評價緯度的最高層，以體現與企業的不同。

然后依次是內部流程、學習與成長。公眾的滿意度來源于良好的政府運行流程，流程的有效運行依賴于學習與成長緯度的人員素質、暢通透明有效的信息系統等的支撐，因此根據BSC的因果鏈關系將內部流程和學習與成長分別放在公眾緯度之下的第二和第三個緯度。

最后是財務緯度。將財務作為最后一個緯度是基于以下幾點的思考：首先公共財政實力決定了公眾服務需求的供給總體狀況和滿足程度，其次是服務流程的改進和學習與成長的實現都需在預算資金的約束下來進行，再次公共受托責任的有效履行離不開經濟性的追求，正如新公共服務理論強調“公共行政中公共利益居于主導地位，效率和生產力等價值觀不應當喪失，但應當被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”。最后經濟、高效的公共行政又能在現有公共財政實力的基礎提供更多的高質量的公共服務，取得最大的公眾滿意度，實現社會的和諧發展。這樣，一個基于BSC的服務型政府績效審計評價標準構架就在邏輯關系上形成了一個自上而下、又能自下而上的良性互動系統。

2.評價指標的設置

在公眾緯度，政府核心的任務從戰略發展的角度識別當前環境下公眾的各種需求以及需求的特性，并提供服務滿足公眾的需求。因此從政府績效評價的公眾角度看，核心的結果評價指標的應該是公眾滿意度，而公眾的滿意度取決于政府公共服務的屬性指標。公共服務屬性指標又可細化為公共服務的回應性（能否識別需求與提供情況）以及及時性（效率）、服務的便利性、服務的質量、服務的態度、服務的公平性和服務的民主性（選擇權、話語權、服務質量的反饋及處理）等相關指標。

內部業務流程緯度是決定政府所提供公共服務的屬性產出的關鍵環節。是政府服務能力和水平的核心體現環節。在保證公共行政結果理性的同時，也必須關注公共行政的過程理性。因此從實現政府的使命——社會和諧發展，公眾滿意，深入落實科學發展觀的視角看，服務型政府的運營流程的一般包括：服務需求的識別——設計或改造服務流程——向公眾提供服務——后續服務保障機制（質量反饋機制和問責機制）。因此其具體評價可從服務需求的社會調查機制，服務需求的預測機制；服務流程設置的科學性（職責明確，分工合理，部門協調配合，執行順暢，服務高效）；服務流程的質量保證措施，服務流程的規范性，服務流程的法規遵循性，服務流程的人性化，服務流程的透明化、服務流程的互動性，服務流程的電子化水平；服務反饋渠道和問責機制，同時還要考核突發事件的應急處理機制。

學習與成長緯度是支撐內部業務流程和提供公共服務，獲得公眾滿意，實現社會和諧發展的基礎，因此從服務型政府改革的需求出發，應著力通過業務培訓打造高素質干部隊伍和人才隊伍，再造政府的行政文化——服務、民本、互動、熱情、創新、責任；加強信息系統建設和改造以支持政務公開、公平、高效的需求；調整組織架構，進行管理制度創新，推行績效管理，不斷深化干部人事制度改革，民主、公開、競爭、擇優，形成干部選拔任用科學機制。因此其評價指標可用職員的滿意度，職員綜合服務素質的提高，職員的改進建議和采納次數，信息系統與流程需求的匹配程度，組織文化的改變程度，各種管理制度的設置的適當性和有效性等。

財務緯度旨在考核政府在提供服務的時應樹立成本意識和資源環境意識，遵循經濟性原則，降低施政成本，節約開支，減少對環境的破壞和污染，實現可持續發展。因此該緯度指標可設置年度經費預算，行政經費占財政支出的比例，年行政成本，人均行政成本，各種資源的有效利用情況，各項行政經費控制目標實現情況，各項行政經費增長情況，服務的單位成本、服務的成本收益分析等指標。

3.評價權重的分配

評價權重的分配會因公共行政價值定位的優先順序不同而體現不同的權重，也會因政府不同階段的發展重點和部門服務屬性的不同而有所差別，具體到審計實務中可采用層次分析法和問卷調查法等進行。并根據實踐反饋不斷進行調整。

總之平衡計分卡原理為我們進行政府績效審計評價指出了一個科學、靈活的思路框架，面對情況各異的被審對象，我們不能確定統一的指標體系，也不存在統一的權重，一切因組織而異，沒有固定的模式可以套用，即使同一組織在不同的歷史時期也會有所不同。因為卓越的績效 評價系統對每個組織都是獨特的，必須按每個組織的需要和特點“量體裁衣”，這既是開展績效審計面臨的難題也是其魅力之所在，這就需要審計人員在實踐中不斷的探索、總結和修正，秉承服務的理念，并就評價問題與被審計單位進行充分溝通、協商，取得被審計單位的支持與配合，才能更快更好地推進我國績效審計實踐的開展。

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