公共治理視野下的市場監管邊界和監管方式

[摘 要] 市場監管面臨監管失靈的窘境，根本的原因在于將市場監管同公共治理對立起來，導致市場監管理念滯后。將公共治理理論引入市場監管領域，就必須調整和重建市場監管的邊界，改善市場監管的方式方法，實現市場監管領域的多主體監管、協商式監管、服務式監管和人本化監管。

[關鍵詞] 公共治理 市場監管 監管邊界 監管方式

一、基于現代公共治理視野下的市場監管

1.現代公共治理的基本內涵和特征

起源于西方的現代公共治理運動，其主要價值取向在于重新審視和調整政府組織與市場和社會的關系，改變政府作為社會惟一權力中心的格局。公共治理理論及其實踐活動，不僅反映了20 世紀70 年代以來西方發達國家政治治理和行政管理的新趨勢，也反映了發展中國家經濟轉型和社會超越發展所需要的政治條件，對我國公共事務管理體制的變革和市場監管改革具有重要的理論和現實意義。

綜觀現有的各種公共治理定義，其內涵和基本特征包括：

(1)多中心治理。公共治理的主體，不再僅僅是政府和權力機關，而是一個由來自不同領域、不同層級的公私行為體(如個人、組織，公私機構，次國家、國家、超國家，權力機關、非權力機構，社會、市場、國家等)、力量和運動構成的復雜網絡結構。公共治理的范圍也超越一國治理的范圍。

(2)治理手段多樣化。公共治理的方式，既實行正式的強制管理，又有行為主體之間的民主協商和談判妥協；既有剛性的制度安排，也有柔性化的非正式的制度安排。

(3)治理目標明確。各行為主體在互信、互利、相互依存的基礎上進行持續不斷的協調談判，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，維持社會秩序，在滿足各參與行為主體利益的同時，最終實現社會發展和公共利益的最大化。

2.市場監管：本質上屬于公共治理范疇

(1)公共治理視野下政府角色定位。圍繞著政府與市場的關系及政府角色的定位，西方發展經濟學經歷了古典經濟學、結構主義、新古典發展經濟學、新古典政治經濟學等四個階段，不同階段對政府與市場關系，以及政府定位都有不同的觀點。簡要地概括起來，起源于17世紀～18世紀的古典發展經濟學主張采取自由放任、反對國家干預的政策措施;二戰后發展起來的結構主義發展經濟學，強調要政府對經濟進行干預;20世紀60年代～70年代期間，以鮑爾、凡納、哈勃勒爾、舒爾茨等人為代表的新古典發展經濟學家反對國家干預，強調實行自由貿易、充分競爭的市場經濟；20世紀80年代以后，發展經濟學在借鑒新古典經濟學和新制度經濟學的相關理論和分析方法，形成了新古典政治經濟學體系，對政府與市場在經濟發展中的作用有了更成熟的認識，糾正了只強調政府力量或市場力量作用的片面性，而是主張發展中國家應該對兩者有正確的定位和合理的搭配。

西方主流經濟學一般是從“市場失靈”去定位政府的角色，“壟斷、公共產品、外部效應、不完全信息、不完善市場、經濟周期性、失業、通貨膨脹和通貨緊縮、收入分配不公和非優效品”等因素被認為是導致市場失靈的主要原因。因此，市場失靈是政府干預和實施政府監管的正當理由。新凱恩斯主義的代表人物斯蒂格利茨（Stiglitz，1986）認為，政府擁有市場所不具備的相對優勢，正是這些優勢使政府能做許多市場不能做的事情。即使存在政府失靈，“政府失靈也不比市場失靈更糟”。馬斯格雷夫（Musgrave，1989）也指出，市場機制自身并不足以實現所有的經濟職能，離開了政府，市場將無法正常運轉。

我國學者對政府與市場關系的研究也是以“政府失靈”作為邏輯起點而展開的，試圖通過對“政府失靈”的論證，作為推動政府職能改革的理論支撐。國內學者主要觀點有：①認識到政府與市場在社會資源的配置中有特定的邊界，兩者應在特定邊界內發揮作用（余立，2004）；政府與市場的特定邊界不是一成不變的；政府與市場作用的發揮應體現“凸性組合”與“機制均衡”。②政府與市場的組合模式具有多樣性（劉祖云、郭振林，2006），這種多樣性深深地扎根于不同國家的政治、經濟與文化背景中，這些模式具有借鑒意義，但不能機械地模仿。③主張構建一個政府與市場共生的模式（徐永貴、后小仙，2004）。④對于政府干預，主張從過度干預轉向適度干預，從公共服務的缺少干預轉向加強干預。

綜合中外學者的基本觀點，從公共管理的視角來審視政府角色，不外乎這樣幾點：一是明確政府的職責是“掌舵而非劃槳”(Savas，1987)；二是要調整政府與社會的關系，建設“有限政府”和“責任政府”；三是利用市場和社會的力量，推動公共服務社會化，實現從“政府管理”向“公共治理”的轉變；四是借鑒私營部門的管理經驗和市場化工具，提高公共治理的效率；五是強調顧客導向和流程再造，提高公共服務的質量等。

(2)傳統理論和思維對“市場監管”的誤解。2002年3月5日，朱镕基總理在九屆人大五次會議上的《政府工作報告》中指出：“必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統計劃經濟的羈絆，切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。”這是我黨文件中首次正式提出“市場監管”的概念，也是第一次正式將“市場監管”與其他三項政府職能并列使用。

對“市場監管”的種種誤解表現如下：

①將“市場監管”理解為政府的經濟管理職能。宋晶認為，“市場監管職能已成為我國政府管理經濟的一種獨立的、重要的職能”，市場監管“是政府管理微觀經濟的職能”。在此基礎上，他把“市場監管”劃分為綜合性的市場監管和專業性的市場監管兩大類(宋晶，2001)。這種觀點頗具代表性，成為國內學界主流觀點。

②將市場監管視為工商行政管理部門的職能，等同于“雙生資料”市場管理。長期以來，工商行政管理部門將自己視為“市場監管的主管部門”，或認為“市場監管是本部門的主要職能”，其具體任務就是對生產資料和生活資料市場進行管理。到后來，又有人主張以建立“大部門”體制為契機，以工商行政管理部門為基礎，建立綜合市場監管體制，“監管社會主義統一大市場”。亦有全國人大代表建議，將工商、質監、藥監等部門全部撤消，合并成立中華人民共和國國家市場監督管理部，統一監管市場經濟秩序 。

③將市場監管理解為剛性的制度安排，在實際工作中將它等同于強制執法或權力的單向行使，把市場監管與“經濟發展、社會服務、消費者維權”對立起來。結果便是市場監管的失效和市場秩序持續惡化現象的惡性循環。

以上幾種觀點，筆者以為都是對“市場監管”的誤解。根本原因，就是將“市場監管”同公共管理、公共治理對立并割裂開來，將市場監管的職能和作用部門化、具體化、利益化，把市場監管理解為某一個或幾個行政部門的一種具體的行政行為，而沒有從現代公共管理、公共治理的高度和視角去看待市場監管的職能和作用。

(3)從公共治理視角看，市場監管本質上是公共事務治理。什么是市場監管？定義不下百種。市場監管的內容、作用范圍等，到目前仍沒有統一的認識。國內學術界主流觀點認為，市場監管是政府管理經濟的一種重要職能，它是政府為彌補市場失靈、維護正常的市場秩序，對市場主體及所從事的市場交易和競爭行為進行的監督和管理（肖興志、宋晶，2006） 。

筆者以為，這樣的認識過于狹隘。必須從公共管理和公共治理的視角，重新審視市場監管的職能、作用及監管的方式方法。

從公共治理的視角看，市場監管本質上是公共事務的治理。什么是公共事務？“公共事務是隨著公共問題的出現和解決而產生的關系到國家、集體、個人共同利益的社會性事務，包括公共物品的生產與提供和公共服務的設立與開展兩個方面” 。公共事務的主要特點在于公共性，可以從內容和性質兩個方面來分析。從內容看，公共事務指的是公共物品和公共服務的生產與提供，即如何組織公共物品的生產、如何提供公共服務？從性質看，公共事務涉及全體人民的利益，它不是私人事務，而是直接體現公共性質。

市場監管所涉及的事務完全符合公共事務的定義，市場監管的行為涉及到全社會公共利益。

各級工商行政管理部門是我國行使市場監管職能職責的重要部門之一。國家工商行政管理總局將該行政機關的職能職責概括為15項，實際上可歸結為三大類：

第一類，市場準入監管。包括市場主體登記注冊、監管管理及依法發布相關注冊基礎信息等；

第二類，市場競爭監管。指依法規范和維護各類市場經營秩序。監督管理市場交易行為、網絡商品交易及有關服務的行為，包括對傳銷和直銷業的監管、不正當競爭行為的監管、經紀人、經紀機構及經紀活動監管等；

第三類，市場活動監管。包括食品安全管理、廣告管理、合同管理、商標管理、信用管理、消費維權等管理。

這三大類監管涉及的都是公共利益和公共事務。因此，我認為，市場監管，本質上屬于公共事務的治理，市場監管活動是涉及到公共利益和公共事務的活動，是“市場失靈”條件下或市場機制不起作用的范圍內政府和有關部門的監督管理活動。市場監管活動具有公共治理的基本特性：

①市場監管活動具有公共品的屬性。公共品是指大眾共同受益的消費品。它通常具有受益的非相斥性和邊際消費成本為零的特性。非相斥性，是指面對同一消費品，一個人的享受不會影響也無法排斥另一個人享受；邊際成本為零，是指在一定界限內增加一定數量的消費者享受公共產品的益處，無需增加任何成本。市場監管的實施，保障了社會公平與正義，規范了市場交易秩序，為人民提供良好的公共消費環境和公共消費安全，保障了全體人民的合法消費權利等，使全體人民受益。

②市場經營活動、交易行為、競爭行為等具有外部效應。市場經營活動既能滿足人們生活的需要，繁榮經濟，但同時也會產生巨大的負外部性。如環境惡化、擾亂社會秩序、欺詐、不良商品、過度競爭、不正當競爭、侵害消費者權益等。對這種外部性的治理，市場機制通常會失靈，需要政府或有關部門實施市場監管。

③不完善的市場。我國各類商品市場、交易市場很不規范，存在較大的風險。市場監管就是對市場失靈的回應。

④信息不對稱（不完全信息）。在市場中，生產者和消費者不可能掌握完全信息，不完全信息是市場的常態。這種狀況，會加劇市場的風險。

因此，市場監管應屬于公共管理和服務的范疇。按照王樂夫和陳干全把公共事務劃分為“國家公共事務、行政公共事務、社會公共事務和國際公共事務”的分類 ，市場監管的事務應當屬于行政公共事務和社會公共事務類別。

二、公共治理視野下市場監管的邊界

市場監管邊界劃分，總的原則是要發揮市場機制的基礎性作用，即凡是市場機制能夠解決的問題堅決交給市場。政府和有關部門絕不能干預和插手市場經營行為。

邊界的劃分，還應當堅持標準統一、職能歸并、界限明晰、著重實效的原則。

1.市場監管的垂直邊界

即按照行政組織功能、體系和架構，市場監管縱向活動的范圍。組織中的垂直邊界體現為等級制度。等級制度界定了不同地位、權力和權威的下限，各級組織、各個職位都有明確的職責。聯結上下級之間的是命令鏈，以命令自上而下單向傳遞為特征。如我國省級以下的工商行政管理機關實行垂直管理（下管一級）體制。

2.市場監管的水平邊界

即按照行政組織功能，市場監管活動橫向或平面方向上的展開。在任何行政組織內部，都存在職能或功能的水平分工，表現為行政組織內部的各個部門職能的延伸和展開。行政組織內部水平邊界模糊，是現階段制約市場監管效率提高的重要原因。在我國工商管理系統內部各職能部門，就存在對企業（市場）多頭檢查、重復檢查的問題。目前按專業口實行線條管理模式，各自為政，經常出現一種專業執法無法查處另一起違法現象的尷尬局面。

3.市場監管的外部邊界

即不同市場監管主體職能職責劃分及相互之間的界限。對任何一個行政組織來講，外部邊界可以理解為組織與公眾、社區等外部環境的一層隔膜。在邊界以內，組織受制度的約束；在邊界以外，組織受交易成本的制約。市場監管的外部邊界具有內在的擴張性，這其中，既有市場監管組織的自利傾向，也包括市場監管組織內部制度外部化問題。在我國，不同市場監管主體內部制度外部化、部門利益公共化、外部邊界模糊、職能相互交叉等現象較嚴重，各監管部門對企業(市場)各自收費、各自年檢、監管信息相互封閉，“有利的事爭著辦、無利的事沒人管”現象很普遍。

4.市場監管的空間邊界

即市場監管作用的范圍和地域。我國市場監管體制是按行政區域劃分而建立的，市場監管形成了較嚴重的條塊分割、空間分割、地域分割狀況，如各地監管標準不統一、監管方式不盡相同等等。這種狀況，如同“鐵路警察各管一段”，市場監管的職能被人為割裂，整體職能受到削弱。從全國整體看，這種空間邊界的確立、劃分和割裂，不符合發展社會主義統一大市場的要求。

市場監管邊界需要調整和重建。在垂直邊界上，要加強垂直機構上下聯系（上級機構的指導與下級機構的反饋）；在水平邊界上，要明晰監管組織的職能，形成市場監管的合力；在外部邊界上，要清理、調整、歸并不同主體的職能職責，規范市場監管行政執法權力；在空間邊界上，要統一各地區市場監管職能職責和方式方法，加強市場監管協作。

三、公共治理視野下市場監管的方式

1. 從集權到分權：公共治理主體多元化的趨勢要求實現市場監管領域的“多主體監管”

政府是公共事務和公共服務供給的主體，但并非所有的公共事務都由政府來提供。傳統管理觀念認為，市場監管就是政府唯一責任，政府是市場監管的惟一承擔者。而在治理機制中，政府不會扮演唯一的公共管理者角色，公共部門不再排斥非公共部門參與治理。現代公共治理強調多元主體治理、多中心治理，從根本上改變了政府對市場監管的壟斷甚至獨占的做法，通過授權和分權，將第三部門中的非政府組織、非營利組織和公民自主組織等多中心的組織制度安排，引入到公共物品和公共服務的提供與生產之中，使它們與政府組織共同承擔起市場監管和社會公共事務管理的責任。

因此，現代市場監管需要由政府單一主體向政府、行業、企業、輿論、公眾等多元主體的監管體系轉變，即建立行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的、四位一體的市場監管體系，發揮多元主體監管市場的整體效能，達到不斷提高市場監管的效果。

2.從壟斷到開放：公共治理過程中權力開放的趨勢要求實現市場監管領域的“協商式監管”

現代公共治理發展的一個趨勢就是權力從壟斷走向開放，治理過程本身就是一個公共權力重新配置的過程。在市場監管執法權的分擔上，政府與其他公共事務承擔主體之間不是統治與被統治的關系，而應該是建立在合理分工基礎上的伙伴式的協商關系，與其他社會主體合作，共同分擔社會公共事務，在多主體合作的基礎上實現有效率的公共事務管理。

我國目前市場監管主體眾多，監管權力過于分散，這并不是公共權力開放的結果，也不是市場監管改革的方向，而是傳統體制所致。因此，在我國當前監管主體眾多、職能分散的情況下，要協調工商行政管理、技術監督、商品檢驗、物價管理、商務管理、證券管理、金融管理等主體的職能職責和執法行為，共同合作監管市場，實行協商式監管。即便是將來過于分散的市場監管執法權適當歸并后，為避免各執法主體職能交叉、重復執法，促進市場監管行為統一、規范、高效地開展，更需要實行協商式監管。

3.從管制到服務：公共治理服務化本質的要求實現市場監管領域的“服務式監管”

現代公共治理采取“顧客導向”，把權力中心主義轉變為服務中心主義，實現了從管制到服務的轉變。公共權力社會化，公共管理變成為公眾服務，服務成為政府公共管理的主題。因此，市場監管方式也需要改革，要在執法過程中體現服務，將服務寓于管理的全過程。市場監管部門不僅僅是執法，還要建立健全重要商品的查詢、分析、評估、跟蹤、預警等信息服務體系，法律政策支持服務體系，市場管理監督檢查體系，市場運行監測體系等，為社會（市場）提供高效、便捷和多樣化的服務。努力做到監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法的統一， 建立監管者與被監管者和諧融洽的新型關系。

4.從法治到善治：公共治理人性化的趨勢要求實現市場監管領域的“人本化監管”

“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就是在于它是政府與公民對社會生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型的關系，是兩者結合的最佳狀態。它具有六個特性，即合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。合法性要求市場監管機構最大限度的協調各種公民之間，以及公民與政府之間的利益矛盾，以便市場監管活動取得公民最大限度的同意和認可；透明性要求和公民利益相關的各種市場監管的信息能夠及時告知公民；責任性與回應性共同要求運用法律和道義的雙重手段，增大市場監管機構的責任；法治則要求將市場監管活動置于法制監督之下；有效性則在于強調政府與公民之間應建立良好合作的關系。善治的基本特性即人性化和以人為本，在市場監管領域要實現人本化的管理。

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