ＷＴＯ下法律的統一實施

[摘要] WTO的規則要求在所有成員國得到統一實施，這就不僅國內有協調的國內法律運行機制，還要求我國的法制建設與WTO的規則和原則相互協調。

[關鍵詞] 規則 統一

世界貿易組織是全球經濟一體化的產物。中國加入WTO時已經做出了鄭重的承諾：在今后的對外貿易活動中，將嚴格遵守包括《WTO協定》協定和17個附件協定的所有法律文件中所包含的各項基本原則，諸如公平貿易原則、國民待遇原則、透明度原則等和具體的實施細則。事實上，保證WTO協議在各成員國的統一實施，是世界貿易組織對各成員國的基本要求。但是現存的規范市場的法律制度，以及為市場提供保障的規范行政程序和司法行為的法律制度還不是很完善，特別是一些地方性的行政法規和政策也存在著與WTO的規范、甚至與中央的立法不盡相同的地方，這就不利于法律和政策的統一實施，也很難保證WTO協議在我國的實施。

一、中央和地方共同構建的法律體系

從上世紀70年代末開始，經過全國人大和包括地方性立法在內的大規模的市場法律制度的改革與重建，已經初步地建立起了社會主義市場法律體系。

在規范市場經濟秩序方面中央立法主要包括：一是市場主體法律制度。即按照現代市場經濟法制的共同要求，采用國際通行的企業組織形式、資本組織形式和責任形式，先后制定了《公司法》等法律。二是確立了物權法律制度。通過了《物權法》等一系列法律制度，從法律上規定了所有權法律制度，以及不同的所有制形式，并且明確地規定了一切經和法取得的財產，無論是國家財產、集體財產、私人財產，也無論是國人的財產、還是外國人的財產，只要是在該法律的適用范圍內都受到法律的保護。

圍繞著市場經濟秩序的地方政府的規章、政策也時有出臺。一些地方法規以包括打擊制售假冒偽劣商品、偷稅、騙稅、騙匯、走私、制販假幣等違法犯罪活動等作為規范市場經濟秩序為主要內容。除了對違反市場經濟秩序的行為進行整治，對全面推行行政執法責任制、行政執法與刑事執法的銜接都提出了具體的要求。這樣的地方性政策對于整個社會遵循國家的法律是有積極意義的。

全國人大制定的法律和國務院制定的規章于各個地方政府制定的為數眾多的地方性規章和政策一起構成了一個龐雜的法律體系。但是其中一些法規和政策的有關內容存在著滯后與現實明顯不符的現象，例如地方保護主義色彩較濃的制度，不僅和全國人大頒布的法律不相符合，也和WTO規則相互沖突。

二、現行法律運行機制統一實施法律

政府承諾了WTO協議就意味著該協議在全國范圍內都將產生效力，這也是世界貿易組織對其成員國的基本要求，關于統一實施問題也是《中國議定書》和《工作組報告》的基本內容之一，它主要為以下幾項要求;WTO協議的規定應當在整個關稅區內得到統一的實施;中央和地方的法律、法規和措施應當以一種“統一、公正和合理的方式”得到實施;地方性法規、規章和措施必須與WTO協議的要求一致;對于法律實施過程中的“不統一”，中央政府應當有相應的機制進行審查。

要落實這些承諾實際上面臨很大的困難。首先，雖然有各級機關制定的法律或規章制度已經建立起來了，但在法律運行過程中如何協調中央和地方的關系是實踐中存在比較突出的問題。中央和地方的關系問題是憲法決定的基本問題之一。我國是一個單一制結構的國家，憲法規定了實行中央政府統一領導地方的體制，但實際上中央和地方的關系決非是“統一領導”所能概括的。《中華人民共和國憲法》第3條第四款規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方政府的主動性、積極性的原則。”但憲法中哪些事項應當由中央統一領導、哪些應當由地方政府發揮積極性和主動性、哪些事項可以由中央和地方共同管理等問題并沒有明確的加以規定，也不可能通過《憲法》一一地加以規定。這樣一來，一方面中央政府對本應該管理的事項并沒有能夠進行有效的管理，而對于本應該放權的事項卻進行了不必要的干預。另一方面，地方政府也由于本地區的利益而對中央政府的政策進行各種形式的抵制與干預，嚴重地干擾了中央政府與地方政府利益的協調。而且還利用地方政府的權力對其它地區的利益進行干涉。比如對于外來企業進性強行攤派和收費；對于一些公共工程項目的招標進行強制干預等，嚴重地破壞了市場自由競爭的環境。其次，各地區的經濟發展程度和開放程度存在著很大的差異，加之各地區制定的地方性法規要清理起來并保持與WTO協議的一致性是一件很不容易的事情。這些地方性政策的存在在一定歷史時期仍然維系著一定區域內經濟的發展。

三、實現法律與政策的協調的途徑

為了履行我國政府對世界貿易組織所做出的承諾，進一步完善國內市場體制，就必須真正地建立起保障法律和政策統一實施的機制。

1.進一步完善法律體系

目前比較迫切的是完善立法和法規的清理工作，但清理并理順法律體系又談何容易。在立法方面，《中華人民共和國憲法》規定了多層次的立法體制。第100條就規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，可以制定地方性法規，保全國人民代表大會常務委員會備案。”憲法中還原則地規定了法律、法規、規章之間的關系和效力等級。《中華人民共和國立法法》還規定了地方立法與中央立法發生沖突時的沖突解決規則。但實際上地方立法與中央立法相互沖突的現象并沒有因立法而改變，相反還有逐漸加深的趨勢。反觀我們的立法在很多問題上還有待改進，比如除了一些原則性的規定以外，還應增加法律的可操作性，包括對于地方立法什么時候審查、如何審查等具體規定，使審查監督制度落實到實處，使地方立法與中央立法保持一致。另外，必須進一步明確中央和地方立法上存在的分工，中央對于一些具有獨占性的事務行使立法管轄，例如貿易政策、稅收政策、金融政策等，而地方政府對于落實中央政策卻有必要制定一些管制性的規范和政策，但作為地方的人民大會和常委會在進行地方立法時，應當注意保持與中央立法的一致性，做到:(1)這些規定必須按照透明度原則的要求進行公開，并且履行有關“通知”的義務;(2)中央政府應當對某些被認為在造成歧視的地方性政策進行及時有效的審查；(3)在實施地方性政策的區域內保證國民待遇原則的落實。

2.統一行政程序

法律的統一實施不僅要求在立法上保證地方和中央法律的統一性，而且還要求在實施這些實體性規范時的行政程序具有基本的一致性。實踐中不同地域之間法律與政策實施程序中的繁文縟節和一些行政程序中的所謂技術障礙，常常是法律和政策的統一實施淪為虛名。這種被稱為“非關稅壁壘”形式之一的行政程序障礙自20世紀80年代以來就一直受到國際社會的廣泛關注。WTO協議要求締約方以統一、公正、合理的方式實施一切與貿易有關的法律、法規和行政措施。《關稅與貿易總協定》第10條規定：締約方應當以統一、公正、合理的方式實施法律、規章、規定和決定。《服務貿易總協定》第6條要求：“成員國應當保證其對貿易具有普遍影響力的措施，以合理、客觀和公正的方式進行。”以統一、公正、合理的方式實施法律，實際上是對行政程序的要求，也對政府的行為提出了嚴格的要求。首先，它要求每個成員國必須根據WTO的有關原則、協議和要求來改革政府行為，增強政府政策的法治性和透明度，以保證政府為市場和企業提供公平的游戲規則。但正如有學者指出的，現有的行政法機制對涉及貿易的法律、法規、規章和其他規范性文件及一些行政決定在公開性方面不能滿足WTO中的透明度原則的要求。其次，對程序的合法性和合理性提出了更高的要求。雖然《行政訴訟法》頒布實施了十多年，但現實行政過程中輕視程序的做法仍然十分地突出，況且我國至今還沒有制定統一的行政程序法，只是各地區、各部門適用的執法程序差異很大，程序步驟的合理性也存在嚴重的問題。這種狀況不利于法律、政策的統一實施，難以滿足WTO對法律統一實施的基本要求。因此，加強統一行政程序方面的立法和加大行政程序的透明度是以統一、公正、合理的方式實施與貿易有關的法律、法規和行政措施的關鍵。

3.統一司法程序

要保證法律的統一實施，司法統一是關鍵。現實中司法上的地方保護主義現象仍然十分嚴重。例如，外地人對通過司法途徑解決因本地政府違法使自己的權益受損沒有信心；涉外的行政訴訟就更為少見。主要原因就在于外地人或者外國人擔心本地政府的報復以及政府給司法施加的壓力。現在人們常說的“將案件就地消化”，即把案件的終審權控制在本行政區域內，這是違反《行政訴訟法》關于訴訟管轄規定的，也顯然違背了WTO協議關于以統一、公正、合理的方式實施法律的要求。另外，中國加入世界貿易組織時承諾了有關司法審查的義務，即在實施有關對外貿易的法律、行政法規、司法判決和行政決定方面，要為當事人提供申請復議和提起訴訟的機會。那么目前的行政機關擁有對行政復議事項終局裁決的規定顯然有悖于中國政府所做出的承諾。因此，對現行法律做出某種調整，以及切實地實施法律都是至關重要的。

加入世界貿易組織就意味著WTO的所有規則和原則體系將適用于我國。如何使我國的法制建設與WTO的規則和原則體系相協調，是理論和實踐中迫切需要解決的問題。

參考文獻:

[1]Protocol on the Accession of the People’s Republic of China， Section2（A）

[2]參見《中華人民共和國立法法》第78、79、82、84、86條

[3]Protocol on the Accession of the People’s Republic of China， Section2（B）

[4]參見《貿易走向未來》:世界貿易組織秘書處編.法律出版社，1999年版，第5～6頁

[5]于安:“WTO協定的國內實施問題”.載《中國法學》，2000年第3期