我國文化產業的管理體制改革研究

[摘要] 文化產業被譽為21世紀的黃金產業，并已成為一些發達國家的支柱產業，世界文化產業的發展已經形成不可阻擋之勢。我國文化產業已出現了較好的發展勢頭，但是從整體上看，還存在不少問題。造成這些現象最根本的原因是：我國現行的文化管理體制與文化產業發展的現實不相適應。文章從闡述文化產業管理體制的概念入手，指出了我國文化產業管理體制存在的問題，提出了今后我國文化產業管理體制改革的思路和對策。

[關鍵詞] 文化產業 管理體制 改革

我國文化產業已出現了較好的發展勢頭，但是從整體上看，還存在不少問題：文化消費總量過低、文化消費供給不足、市場機制不完善、地區發展不平衡、產業經營人才缺乏、理論研究落后等。造成這些現象最根本的原因就是：我國現行的文化管理體制與文化產業發展的現實不相適應。研究如何深化文化體制改革，建立科學合理、靈活高效的管理體制，對于加強我國文化產業發展具有重要的現實意義。

一、文化產業管理體制的含義

所謂文化產業管理體制，是指有關政府管理文化產業的職能和組織體系、政府管理文化產業的方式、政府與文化單位之間的關系，合理規范文化單位之間與社會其他經濟組織、團體之間關系所確定的制度、準則和機制等。文化產業管理體制規定著文化產品生產、管理、傳播等實踐活動的特點，體現著文化產業主體從事實踐活動的方式，制約著文化產品的生產效率，也制約著文化創造的狀況和文化產品的價值取向。因此，文化產業管理體制也是社會文化價值的一種體現和反映。不同的文化產業管理體制代表著不同的社會文化價值，文化產業管理體制的改變就意味著社會文化價值的改變，并折射社會文化的創新。

二、我國文化產業管理體制存在的問題

我國在文化體制在改革、實施的過程中，存在著許多由于體制性障礙和結構性矛盾而造成的低水平重復、狹隘的地方割據和部門保護主義的現象，嚴重制約文化產業科學協調的發展。

1.管理體制改革長期滯后，文化產業秩序紊亂

管理體制包括宏觀管理體制和微觀運行機制兩個方面。

宏觀管理體制主要問題是：政府對文化企業的經營管理干預過多，政府職能交叉、多頭管理、缺位與越位并存等諸多問題嚴重。政府統管各項文化產業，直接控制文化產業的運行，文化企業成了政府部門的附屬物，文化企業的目標任務、人員編制、活動經費、崗位設置、人事任免均由上級行政部門負責。把經營性文化產業同公益性的文化事業等同起來，習慣于用計劃經濟的手段管、辦文化產業。文化產業管理體制游離于社會主義市場經濟體制之外，缺乏活力和競爭力。

微觀運行機制突出體現在：政府過多的干預文化市場的微觀運行，而對文化產品的質量、價格、資本準入、市場執法等方面，政府監管不到位。勞動人事、分配和社會保障三項制度改革還很滯后；全員聘用制度尚不健全，競爭、激勵和約束機制仍不完善；國有經營性文化產業的企業改制、實施公司制改造、完善法人治理結構、建立現代企業制度的工作尚需要展開；資產經營責任制仍需探索，資產授權經營還需試行。

2.投融資渠道不暢，政策不健全

雖然我國目前國外直接凈流入資金數額巨大，本國文化對外資也有著很強的吸引力，民間資本也十分充裕，但由于政策的原因，民間資本和外資的引進仍與市場的要求相差甚遠，民間資本和外資的進入遭到法律政策和體制性制約。我國文化企業投資渠道單一，基本上靠文化企業自身滾動發展，這對文化產業發展十分不利。資金不足，已經成為制約文化產業發展的一個重要瓶頸。

3.運行機制僵化，管理體制缺乏活力

由于我國文化管理體制改革起步較晚，文化市場條塊分割、各自為政的問題仍然突出。首先是行業分割，文化、廣電、新聞出版等行業主管部門的管理從宏觀調控、市場監管、產業政策、項目審批等方面一直到文化企、事業單位的微觀運行，行業壁壘森嚴，仍然沿襲著計劃經濟的管理方式。其次是區域分割，文化資源和生產要素流動的區域壁壘很多，不利于資源和要素的合理流動與優化配置，制約著市場微觀主體跨地區、跨行業經營，嚴重影響文化產業的健康發展。

同時，文化企業的現代經營管理方式還沒有完全建立起來，文化市場還沒有建立起規范的準入和退出機制，也沒有形成公平的市場競爭關系，參與改革的國有文化機構難以在真正的市場環境中學會生存之道，經營機制不健全，經營目標模糊，經營約束軟化，中國文化產業在宏觀管理、產業布局、人事財務等方面的管理體制，在投入產出、市場營銷、擴大再生產等方面的運行機制，與產業化的要求還相差很遠，市場化和產業化程度還是太低，行政干預色彩還是過濃，無法按照規范的現代企業方式運作。

4.人才管理機制不健全，管理方式與手段落后

人才管理機制包括人才激勵機制和用人機制。我國文化產業高學歷高職稱的人才比重本來就偏低、再加上分配機制上普遍存在“平均主義” ，導致許多人紛紛出國或下海經商。留在國內的，也統統流向沿海開放城市。人才激勵機制不能廣泛調動人才的生產積極性，無疑是本以十分缺乏的高素質人才更是雪上加霜。

在用人機制上和人事制度上，沒能夠形成流動機制和淘汰機制，冗員過多，人員文化程度偏低；加之體制不順、編制過少、基層文化產業管理部門缺編嚴重，難以承擔繁重的管理任務。

管理手段上，“重行政，輕法律、重管理，輕市場”的現象十分突出。通過發布命令、指示、規定、決議、條例等干預文化建設中的文化事務，忽視市場機制、價值規律及法律手段在文化建設和文化產業發展中的積極作用，造成了文化建設與發展的持續低效益、低效率以及資金與人才資源的嚴重浪費。

出現這種問題的原因很多，如長期計劃體制影響、思想觀念的滯后、政策法規不健全、管理方式落后等等。

三、文化產業管理體制改革的思路和對策

1.樹立全新文化產業管理體制思想理念

要科學劃分各級管理部門和基層文化企業的管理職能，使管理部門和基層文化企業享有比較完整的領導權、管理權和運營權。進一步加強和改善黨對文化工作的領導，理順政府與基層文化企事業單位之間的關系，使以樹形結構為基本特征的傳統文化組織形式為基本特征的組織形式，并最終確立以“黨委領導、政府管理、行業自律、文化企業單位依法運營為核心的文化產業管理體制”。因此，新時期的文化產業管理體制，從思想理念到組織結構都要進行全面的調整。

2.加快管理體制創新，創新發展模式

體制性創新是新時期文化產業競爭的關鍵所在。政府要退出公共文化產品“壟斷性生產和提供者”的地位，創造各種體制條件、政策條件、社會條件，保證文化產品和服務能夠有效提供；要打破傳統的“條塊分割”的文化管理體制，創新發展模式，以發展多元市場主體為突破口，大力發展和培育文化產品市場，培育一批以國有資本為主導的混合經濟結構的大型文化流通企業，同時把文化要素市場建設提上日程，加快文化市場法律、法規建設，改革政府審批制度，提高監管水平，逐步建立統一開放、競爭有序、規范發展的文化市場體系，為文化事業和文化產業的發展和繁榮創造條件。

3.建立完整的國有文化產業資產管理、監督體制

在整個文化產業資產中，國有文化產業資產數量龐大、人員眾多、地位重要，管理好、運用好，可以說是整個文化產業發展的關鍵所在。按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度的要求，通過制定一系列法律法規和規章制度，形成各級政府財政部門代表國家行使國有文化資產的所有權職能，運營機構經政府授權對國有文化企業行使出資人職能，國有文化企、事業單位具體負責經營（或管理）所屬范圍內的國有文化資產的格局；要制定國有文化事業資產、經營性資產的分類管理和監管辦法，加強審計、財務管理和評價考核，規范投資、產權轉讓等交易行為，防范經營風險和資產流失；要對國有文化資產進行一次全面的清產核資，以摸清家底，做到心中有數，同時清理債權債務，界定產權，進行資產評估，核實企業資本金，測算改革成本，為整體推進國有文化企、事業改革，建立國有文化資產管理和運營新體制創造必要的條件。

4.加快文化產業投融資體制改革

當代文化產業發展的一個突出特點是：投資規模越來越大，投入回報越來越高。為此，要大力推動文化企業的兼并、重組、上市，打造一批具有核心競爭力的文化產業戰略投資者，要加快投融資體制改革，拓寬投融資渠道，為實現文化產業的跨越式發展注入強大動力。為此，要降低市場準入門檻，放寬民間資本和外資進入文化產業的限制。允許和鼓勵我國文化企業進入資本市場，或直接上市，或與上市公司合作，成立子公司，或通過收購上市公司進入資本市場等。按照國際慣例，逐步放開對外資限制，使各種社會資本參與文化市場競爭；組建文化產業基金和創業投資基金，用于對有市場發展前景的文化資源項目進行產業化開發和中小科技型文化企業創業投資的專項資金支持。

5.加強理論研究，加快文化人才制度建設

理論研究給予文化產業發展以智力支持，教育機構要奠定文化產業長遠發展的人才基礎。我國文化產業要實現可持續發展，必須盡快采取有效措施以解決這兩個方面的問題。既要加大理論研究的力度，又要發揮、調動現有文化人才的生產積極性和培養高素質的后備人才。

國外特別是美國非常重視應用文化產業管理人才的使用和培養，如文化管理，在美國已經成為了一個專門學科，全美有30多所大學開辦了藝術管理專業，培養了一大批高素質的文化管理人才，為美國文化產業的發展提供了強大的智力支持。面對跨國文化公司咄咄逼人的人才競爭，在人才制度建設上，要大力推進經營者和職工的全員競聘制度、搞活用人機制；繼續推進收入分配制度改革，逐步拉開收入分配差距，形成激勵機制與約束機制相結合的收入分配制度；繼續采取專業培訓、出國培訓和學歷教育等多種形式，不斷提高經營者和各類專業人才的素質，形成具有市場導向的專業化、國際化的人才群體；還有就是建立內部人才市場，并與社會人才市場相銜接，形成經營者和各類專業人才通過市場不斷進行優化資源配置的良性循環機制。

6.規范管理文化產業集團，促進文化產業集團盡快崛起

近幾年來，我國在組建國有控股文化企業集團試點方面取得了重要進展，但同時也從實踐中反映出，由于政府各級主管部門較多地采取了行政性的措施和手段，因而目前已經掛牌運行的文化產業集團不可避免地帶有濃厚的行政色彩，這與跨國文化產業集團以資本為紐帶、實行多元化或專業化經營的運行模式還有較大距離。因此，要堅持市場自愿的原則，輔之以必要的行政手段；國有文化產業集團，要通過進一步吸納各類社會資本，調整和優化資本結構，形成一批具有市場競爭實力的混合所有制的文化產業集團，在企業體制、運行機制和管理制度方面，率先與國際接軌；少數己初具實力的專業化的國有或國有控股的文化產業集團，應抓住目前有利時機，向跨地區和跨行業的綜合性、多元化的文化產業集團方向發展；鼓勵具備條件的國有或國有文化產業集團與產業資本、金融資本互相融合，實施“走出去”戰略，參與國際競爭，打造我國自己的跨國文化企業集團。

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