我國財政農業投入的績效分析與農民增收

摘要：“三農”問題的核心是農民問題，而農民問題的核心是農民收入問題。農民收入問題直接關系到我國工業化、城市化的進程；關系到國民經濟能否持續、快速、健康發展；關系到社會主義新農村建設能否順利實現。本文通過對1980－2006年我國財政農業投入的績效分析，提出現階段我國財政農業投入的政策建議。

關鍵詞：財政農業投入 績效 農民收入

一、前言

農業是國民經濟的基礎，沒有農業的發展，國民經濟其它部門的發展是不可能的。不論社會制度、經濟發達程度如何，世界各國政府都重視本國農業的發展，并通過財政渠道對農業進行投資和補貼，以保證農產品安全和農業的可持續發展。據統計，我國財政對農業投入僅占農業總產值的4％左右，而一些發達國家和發展中國家僅政府對農業投入一項占農業總產值的比重就達到或超過10％。因此，加大財政對農業的支持力度各級政府責無旁貸。

由于我國實行了重工業優先發展戰略模式，政府對農村公共產品的供給滯后，國家將有限的財力和公共產品絕大部分投向城市，出現了公共產品供給的城市化偏向，這樣，農村公共產品的嚴重不足不僅影響了農村私人產品的產出效率，也成為阻礙農民增收和農村經濟發展的根本原因。按照公共財政理論農村公共產品應由國家財政提供，財政對農業的投入不僅取決于投入數量，更取決于投入效率。因此，國家財政投入的多寡決定了農村公共產品的數量與質量，對增加農民收入起到決定性作用。

二、財政農業投入現狀

(一)財政農業投入絕對量增加，相對量趨于下降

由于國家財力的制約，財政支農支出總量在不斷增加，1980年國家財政支農資金僅為149.95億元，2000年已增加到1231.54億元，平均遞增11.1％，從1980年到2000年國家財政累計投入支農資金9187.03億元，這對我國農業的迅速發展、農業基礎設施和生產條件的改善起到了巨大的作用。近年來，國家財政各項支農投入均有較大幅度增加。但財政支農支出占國家財政總支出的比重卻呈現不穩定的情況：如“二五”時期為12.5％，三年調整時期最高為15.0％，“五五”時期為13.2％，“六五”時期為9.5％，“七五”時期為8.4％，“八五”時期平均為8，7％，“九五”時期最高的一年是1998年達到10.7％，而2000～2003年分別為7.8％、7.7％、7.2％、7.1％，呈現連續下滑，2005年更是降低到7％左右。不難看出，我國財政農業支出的比重呈現出下降、徘徊和增長緩慢的趨勢。

(二)結構不合理

我國財政農業投入不合理主要表現在兩個方面：1、財政支持對象不合理。據統計，我國有60％的財政支農資金用于大江大河的治理和氣象事業的發展，直接用于農業生產性支出的僅占40％左右。目前，我國農業科研投資在農業財政總支出中的比重是比較低的，2001－2003年分別為0.706％、0.625％、0.708％。這樣直接導致農業基礎設施薄弱，農業科技貢獻率低。2、農業內部支持結構不合理。在我國農業投入中，用于流通環節的補貼太多，據統計，1998年以來，政府支農投入中，每年用于糧、棉、油、糖，流通環節的補貼在500－600億元之間，占政府農業支持總量的30％以上，而對影響農產品競爭力的品質改良、衛生安全、重大病害控制等環節投入較少，對農產品加工、營銷、服務等環節投入就更少。

(三)財政農業投入體制不完善

目前，政府對農業的投資渠道較多，涉及國家部委十多個部門，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，并且，由于分屬不同部門管理，不同程度地存在條塊分割，相互之間協調不夠，造成重復投入等問題，這種投入體制使投資整體目標不明確，有限的資金無法形成合力。另外，財政支農資金在使用過程中缺乏科學的管理和有效的監督，普遍存在中間環節多，資金在途時間長，運行緩慢，到位率低，挪用擠占現象嚴重，影響資金的使用效率。

(四)財政支農資金投入地區不平衡

在國家財政對農業的整體投入中，地方財政是大頭，其份額往往占80％左右，而現在的問題主要在地方。許多地方財政的農業投入從預算的安排到預算的執行都表現出很大的隨意性，各地方想投入多少就投入多少，沒有一個統一的標準。從實際的情況來看，沿海地區財政對農業的投入力度大，中西部地區財政支農力度小一些。這必然造成地區發展不平衡，農民收入差距日益擴大，影響到農業的均衡發展。

三、財政農業投入的績效分析

(一)數據來源與變量的選取

本文選取了1980～2006年我國財政對農業投入的基本數據。我國財政對農業的投入主要從支援農村生產和各項農業事業費，基本建設支出，農村科技三項費用，農村救濟費等四個方面(見下表)，把這四項作為解釋變量。由于不同時期國家財政農業投入的政策目標有所側重，本文選取目前最重要的指標——農民收入增長指標，把農民年純收入作為被解釋變量，分析工具采用SPSS13.0統計分析軟件。

(二)建立計量模型

1、財政農業投入總量對農民收入的回歸分析

以財政農業投入總量為解釋變量，農民純收入為被解釋變量，建立回歸方程：

y=342.6111+226x

方程中Y代表年均農民純收入，x代表年財政農業投入總量。回歸方程的擬和優度為0.928，常數項及解釋變量對應統計量的概率小于0.05(實際的值為0.006)。計算結果顯示，該回歸方程具有很強的解釋力，反映了國家財政投入對農民增加收入的積極作用，回歸系數為1.226，它表明國家財政農業投入每增加1億元，農民純收入將增加1.226元。

2、財政農業投入結構與農業增長的關系

由于收到的資料有限，項目的分類比較粗，沒能將支援農村生產和各項農業事業費分開，基本建設也比較粗。所以，根據上表的數據進行分析時發現，我國財政農業投入的使用方向很明顯，即財政農業投入的主體部分投向了支援農業生產與各項農業事業費和基本建設。但是這兩部分的投入不僅僅是農業受益，如水利、氣象的投入是為全社會服務的，投入量卻記在農業部門。根據李煥彰、錢忠好的一項研究結果表明，中國財政支農支出項目中邊際產出效應高低的次序為：科技三項費用最高，基本建設支出次之，生產性支出和事業費最差；而現行財政支農支出比重由高到低的序列為：生產性支出和事業費比重最高，基本建設支出比重次之，科技三項費比重最低。這說明我國現行財政農業投入政策與投資結構效應出現了較大的偏差，即效應小的投資過多，效應大的反而投資少。在中國財政資源極為有限的條件下，大幅度增加農業科技投入；適度增加農業基礎設施投入；壓縮農業事業費支出；調整財政農業投入的結構和方向。總的原則是不僅加大財政對農業的投入力度和投入規模，而且還要優化投資結構。

四、財政農業投入的政策取向

(一)加大財政對農業的投入力度，確保財政農業投入的總量穩定增長

資金是發展的啟動器，農村財政資金越來越成為農民收入增加的可靠保障，農村財政資金的數量與結構成為農民收入的制約因素。因此，中央政府和地方各級政府應加大對農業的資金投入，改變財政對農業投資比重偏低的狀況。按照《中華人民共和國農業法》第四十二條的規定，國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。同時，確保國家新增財力向農業傾斜，形成多元化的農業投資主體，促進農業發展，增加農民收入。嚴格執行2008年中央“一號文件”強調的三個“明顯高于”：即財政支農投入的增量要明顯高于上年、國家固定資產投資用于農村的增量要明顯高于上年、政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年。

(二)明確財政農業投入的重點和方向

在某一時期，國家財政農業投入總量是有限的，為使有限的資金發揮最大效益，必須合理界定資金的投放重點和方向：1、大農業和農村基礎設施建設投入，尤其是農村的“六小工程”(節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等)，這涉及到農民的生產和生活條件的改善。2、支持農業結構調整，農業結構調整有三個方面：一是提高農產品的質量和效益，包括品種質量和安全質量；二是優化布局，實施優勢產業帶工程；三是發展農產品加工。3、加大農村基礎教育和科技的投入，諾貝爾經濟學獎獲得者、美國著名的發展經濟學家舒爾茨說過，改善窮人福利的決定性要素不是空間、能源和耕地，而是人口質量的改善和知識的增進。中央財政要加大對農業基礎教育的轉移支付，增加對農民再就業培訓和多種技術教育的投人，全面提高農民的文化素質，增加農民的就業機會。4、加強農村環境和生態保護投入。一是加大農村環境監測、污染治理、植被恢復和防護林建設的投入；二是加強農業病蟲害預防、控制和農村公共衛生等方面的投入。5、加強農業社會化服務體系建設。我國農業組織程度低，產前、產中和產后的社會化服務及儲運、加工、營銷等產業落后，分散的農業組織方式使農業生產缺乏規模效益，降低了整體的競爭力。加快農產品營銷市場網絡和營銷組織建設的投入，為生產者提供儲、運、銷全方位的服務；加強農業信息系統的開發，為農民提供生產決策和管理咨詢，減少農業生產的盲目性；加大對自然災害預報服務和農業技術推廣服務等方面的投入。6、建立農業保險的資金支持體系。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度高、分步廣、造成損失大。據統計，自然災害每年給我國造成1000億元以上的經濟損失。從長遠來看，必須建立農業保險制度和保險體系：一方面，由政府提供直接補貼，包括對農業保險經營機構的管理費用進行補貼，也包括對農戶提供保費補貼；另一方面，政府可利用金融手段進行間接的支持，對農業保險經營機構提供籌資和用資便利、利用再保險機制分擔風險、特殊情況下的緊急救助等。在美國，農業保險已成為政府支持農業發展的一個重要手段，美國政府為所有參加保險的作物提供30％的保險費補貼，投保的農民當年作物收成減產25％以上時，可以得到聯邦保險公司給予15％的補貼，遇到災害時給予正常年景10％－30％的保險費。

(三)完善財政支農資金的管理體制

各級財政部門要樹立管理也是生產力和管理出效益的觀念，以管好、用好每筆資金為主線，加大資金管理，提高資金使用效益。首先，要堅持專款專用的原則，實行專人、專賬、專戶管理，讓財政支農資金通過“綠色通道”直接進入使用單位，減少中間環節，避免資金被截留、挪用擠占現象；其次，要加強對支農資金使用情況定期檢查，每一筆資金的使用都要做到科學評估和追蹤調查，使農業經濟發展進入自我積累、自我發展的良性循環軌道。

五、結論與啟示

根據我國現階段經濟發展水平決定的社會公共需要必要量，確定一個適度的財政支出規模，基本要求是：1、財政支出規模與經濟發展水平相適應。2、政府履行其基本職能的財政資金需求要得到保證。尤其在建設社會主義新農村的客觀要求下，在公共財政的體制下，今后財政農業投入的目標模式應為：財政扶持、市場運作、金融支撐、法制健全。具體地說就是形成財政投入、金融信貸投入、外資投入及民資投入相結合的多元化投入機制。為了更好地實現農業的快速發展，改變農業投資中的隨意性，必須規范中央政府和地方各級政府的農業投資行為。對各級政府對農業的投資職責、投資方式、資金運行和管理體制以及每年新增財政用于農業的比例等均做出明確規定，并以法律的形式明確下來，真正讓公共財政的陽光普照廣大農村。