淺議第三部門可持續發展的三重困境及其超越

摘要：第三部門在成為推動我國經濟社會發展的重要力量的同時也面臨多重困境。為實現第三部門的可持續發展，必須構建科學合理的民間組織準入制度，學習英國COMPACY模式，不斷推進第三部門管理機制、整合機制和自律機制的創新和完善。

關鍵詞：第三部門；三重困境；可持續發展

中圖分類號：F061.3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0187-02

一、第三部門成為推動中國經濟社會發展的重要力量

改革開放以來，在“全球結社革命”的浪潮中興起的第三部門①成為推動我國經濟社會發展的重要力量。

從社會建設角度看，第三部門通過積極參與各項事業，協同政府社會管理、實施社會自治，取得了一定的社會效果。在政府轉型過程中，黨和國家從一些社會管理領域撤出，將部分權力返回社會，留下的權力真空地帶由第三部門填補，在大部分生產、經營、民事等領域，政府不再行使直接的管理職能而將之轉交給相關的民間組織。公民社會組織的興起奠定了基層民主特別是社會自治的組織基礎。第三部門采用慈善方式，在政府無瑕、服務不周或市場不為的眾多領域發揮作用，幫助政府解決許多社會問題，從而增進了社會福利，促進了社會公正與和諧。

從經濟角度看，第三部門的獨特的組織優勢使組織形態更靈活、應變力更強，在提供某些公共物品時比政府更加低成本、高效率。例如，在小額信貸、扶貧等項目中，非營利組織實施的項目往往比政府直接投入取得更好的績效。此外，非營利組織通過發揮民間組織行業指導、自律、協調和監督功能，促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善。

從政治角度看，第三部門成為溝通政府與社會的橋梁和紐帶，它們代表了民眾的利益和要求，通過參政議政，幫助政府進行法律法規的制定，保證了法律法規的可行性和準確性，因而在制度建設方面具有不可忽視的推動和倡導功能。第三部門通過增加透明性、社會公開度，發揮社會監督作用，有利于制約腐敗的產生，增進社會公益。

但是與西方發達國家比較起來，我國的民間組織的發展正面臨著多重困境，成為制約第三部門可持續發展的瓶頸。

二、第三部門面臨的三重困境

（一）出生認可上的合法性困境

在市場經濟和法治國家，非營利組織的設立一般均遵循結社自由的原則，沒有審批程序，登記與否并不是組織合法性的前提，在法人地位、稅收優惠等各個領域均有成熟的法律規定。但我國目前對第三部門的成立與監管僅有若干行政法規，將民間組織的管理規定為“歸口登記、雙重負責、分級管理”[1]，即只有經過民政部門審核批準、登記注冊的組織才具有以非營利部門名義開展活動的資格，凡未經登記、批準的社會團體或民辦非企業單位均被視為非法組織，由其登記管理機關取締并沒收財產。由于登記管理體制設置的門檻較高，導致相當多的非營利組織沒有進入法定的登記管理體系，而以其他“非法”方式存在于社會生活中，使大批民間組織無法獲得合法性身份，例如，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》出臺之前的1998年，中國的民辦非企業70萬個，而2001年底經條例登記確認的僅有8.2萬個[2]。這些大量存在于政府監管視野之外的第三部門難以享受政府在財政和稅收上給予的必要支持和優惠，也難以從整體上得到社會成員普遍的合法性認同，使得第三部門“出生”即陷入合法性困境。

（二）成長發育資源的結構性困境

資金來源與構成對第三部門的運作、活動和價值取向有著至關重要的影響。第三部門的資金來源一般包括三個方面：來源于政府的資助或項目資金，募捐收入，會費和其他經營性收入。據清華大學的調查問卷顯示[2]，在非營利組織的收入來源中，政府提供的財政撥款、會費和營業性收入合計占3/4，而其他各項收入總和只占1/4，這說明第三部門缺乏民間金融體系支持，在政府體制之外，尚缺乏一個健全有力的金融體系來支持第三部門的活動，相對于政府而言依賴性較強而獨立性不足。離開政府的財政支持，第三部門就處于紊亂、虛弱的境地，這種資源性危機包含的結構性失調制約了第三部門可持續性發展的能力。

從第三部門的人力資源構成看，多達 38.5％的非營利組織的主要管理干部由主管部門直接派遣和任命，對于如何運作第三部門這樣的新型組織形式既缺乏經驗也缺乏知識，這反映了中國非營利性組織對于政府部門的依附性。此外，由于第三部門以增進社會公益、志愿精神、利他主義為核心價值目標，因此長期以來缺乏受過良好教育、具有工作熱情、能勝任工作的人們投身到這一領域，致使第三部門陷入人力資源匱乏的困境。

（三） 國家社團主義閾限下的能力困境

我國的第三部門在運作中受到國家社團主義的困擾。所謂社團主義，是指由政府確定哪些社會組織是合法的，并且同這些組織結成不平等關系[3]。國家社團主義是相對于社會社團主義和多元主義而言的，意味著我國的非政府組織受到政府組織的強有力的控制與領導，因此，有人認為中國并不存在獨立的“第三部門”，只存在著“政府領導的非政府組織”，這必然導致“政社不分”，很多社會組織變成了“二政府”，淪為政府機構的組成部分，其職能由政府分化而來，妨礙了第三部門自身的能力建設和發展。第三部門自身建設存在如下問題：(1)組織形式單一化，彼此缺乏競爭。有序的競爭會產生積極效應，但是由于中國的第三部門掛靠于政府，且同一領域不允許其他組織重復注冊，因此，第三部門之間缺乏競爭，而有些組織還享有壟斷地位。(2)第三部門缺乏自我治理、自律以及監督機制。在管理成本、監督機制、資產歸屬方面缺乏有效可行的監管的基礎上，有些非營利組織背離“利潤非分配”原則，違規操作、乃至違法，致使非營利部門的誠信受到較嚴重的質疑，使非營利部門陷入信任危機。

三、第三部門脫離困境的政策分析與建議

第一，改革現行的社會組織登記許可制度，構建科學合理的民間組織準入制度。

合理的制度安排是：首先對所有的民間組織搭建一個普遍備案的注冊平臺，經過注冊備案獲取民間組織的基本信息，并賦予其最基本的合法形式；其次，對于滿足特定條件的民間組織實行強制性的登記許可制度，所謂特定條件包括限定的活動領域、資金規模、會員人數、活動地域等，對滿足這些特定條件的民間組織搭建一個進行特定民間組織登記和認可的制度平臺，由國家授權的監管機關根據相關法律進行受理、分類、登記并予以認可。經過認可的民間組織成為特定的民間組織法人，一方面以特定的法人形式獲得相應的法律保障并享有相應的政策待遇；另一方面作為特定法人接受監管機關較為嚴格的監管和社會監督；最后，對于從事特定公共服務或政策鼓勵的社會公益活動的民間組織，在上述民間組織登記許可制度之上，實行更加嚴格的公益法人認定制度，國家在公益法人認定上掌握嚴格的政策標準和導向，由此形成三級民間組織準入制度。一方面將最大限度地擴寬民間組織的準入范圍，以零門檻的設定來解決民間組織的合法性問題，另一方面又非常鮮明地表明政府的政策導向，為公益性民間組織的發展創造更好的制度環境[2]。

第二，學習英國COMPACY模式，推進各級政府在更多領域的公共服務上與第三部門之間建立良性伙伴關系。

英國政府為推動民間公益事業的發展，每年投入巨額財政資源（約30億~40億英鎊）直接資助非政府組織，而且建立了一套完備的行政支持系統，通過在各級政府和非政府組織之間簽署COMPACY，積極推動英國政府各部門與非政府組織之間的合作。COMPACY作為英國政府與非政府組織之間簽署的一項指導性協議，主要包括如下原則［2］：(1)政府對非政府組織的資金支持原則；(2)政府在支持的同時，確保其獨立性原則；(3)政府與非政府組織在制定公共政策、提供公共服務上的協商、協作原則；(4)在使用包括政府資金在內的公共資源的公開性、透明性原則；(5)政府保障各種不同類型的非政府組織有公平機會獲得政府資助的原則。為推動政府與非政府組織的合作，英國內政部撥款建立輪值性的協議指導工作組，從全英主要的非政府組織中推薦輪流擔任工作組成員，具體負責協議各項主要原則的落實。

借鑒英國的經驗，我們也可以鼓勵政府相關部門與有關的民間組織之間簽署合作協議，促進各級政府與非政府組織之間構建合作伙伴關系，努力規范政府行為，推進各級政府逐步在更多領域的公共服務上通過政府采購或委托，為他們提供更多的資金并給予必要的稅收優惠，同時逐步建立相應的公益評估和社會監督體系。

第三，推進第三部門管理機制、整合機制和自律機制的創新和完善，推動第三部門的管理走向新臺階。運行機制的實質是解決操作性問題。當前，要著手建立靈活有效的第三部門監管機制，解決第三部門沒有監督和落實措施、無衡量和追究手段，無有效對話途徑等問題；著手建立登記管理機關、業務主管單位、公安部門、稅務部門、技術監督部門等相互配合、行動一致、協調運作的整合機制，著手建立對第三部門進行業務監督、執法監督和社會監督體系，促使第三部門自律機制不斷形成和完善。

參考文獻：

[1] 王建芹.非政府組織的理論闡釋[M].北京:中國方正出版社，2005:213.

[2] 賈西津.第三次改革[M].北京:清華大學出版社，2005:14-109

[3] 趙黎青.非營利部門與中國發展[M].香港:香港社會科學出版社，2001:76.

[責任編輯吳明宇]