提升我國災害管理能力的思考

摘要：我國是世界上自然災害發生最頻繁、最多、造成的經濟損失最嚴重的少數國家之一，但作為我國政府日常工作重要組成部分的災害管理仍存在許多重大問題。危機救治機制重要的是政府積極進行強制性干預、探尋危機的根源，通過一系列政策穩定社會，并進行心理救治以及動員全社會的參與。

關鍵詞：救災；災害管理；政府危機管理

中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0162-02

2008年初的這場可以稱為國難的南方雪災，實在是來的突然和棘手。民政部報導，1月10日以來的低溫雨雪冰凍災害造成浙江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南等19個?。▍^、市、兵團）不同程度受災，因災死亡60人，失蹤2人，緊急轉移安置175.9萬人（含鐵路、公路滯留需救助66.7萬人）；農作物受災面積7270.8千公頃；倒塌和損壞房屋108.5萬間；因災直接經濟損失537.9億元。這場突發的雪災，再次考驗了中國的災害管理機制。

一、我國現行災害管理機制的問題

1.備災環節

首先，缺乏完整而完備的災害應急法律體系，缺乏統一的國家防災減災基本法保障。至目前，在防災減災方面我國已經出臺了不少相關法律和行政法規，如《防震減災法》、《防洪法》等，但這些都是單災種防災法，并不是統一處置災害的基本法。在每次危機過后，應將預案及時修改，如果說今年的雪災前，政府有足夠的法律準備，以及預案措施，就不會造成后來的很多相關系統的癱瘓。

其次，危機來臨前的演習培訓和搶救訓練準備不足。救災物資儲備量不夠，缺乏系統的戰略和發展規劃，管理觀念和裝備水平比較落后；救災儲備物資缺乏應有的目錄和標準，管理不盡規范；綜合協調不足，救災資源不能整合利用；工作力量薄弱，專業技術人員缺乏等。

再次，災害信息的管理和使用不盡人意。衛星地面接收系統在救災中基本沒有使用；災害信息的處理系統如氣象、海洋、地質、水利、地震等的成果在救災工作中還沒有形成合力，缺乏災害信息管理的調度體制的建設；過分地注意數據的全面性，但卻不太注意數據的應用性。

2.抗災環節

一方面，協調機構的工作協調機制運轉不理想。協調機構沒有具體而詳細的工作制度和工作程序，除了救災工作在緊急協調救助方面曾經在災情發展過程中召開過幾次協調會議之外，其他系統只是召開一些年度會議或研究有關政策的會議。本次南方雪災我們就可以看到，氣象、軍隊、交通和政府幾個部門之間沒有很好的溝通協調，出現了春節回不了家和軍隊在最初無法及時投入救災活動中的后果。

另一方面，機構職能分散和交叉。各個涉災部門都建立了獨立的災害信息管理系統，難以做到信息共享；水利、公安、地震等部門建立了各自的專業緊急救援隊伍和各自的救災物資儲備體系，這種重復建設造成了巨大的資源浪費，導致行政運行成本增加，同時也增加了協調的難度。

3.災后重建環節

首先，職能缺位。目前我國災害管理和救助體系中對于災時救助有十分詳細的規定和處理辦法，但災后救助缺位嚴重，很多地方忽略了對災后災民的心理健康恢復工作。

其次，政府包攬過多，社會化程度低。政府長期擔當救火隊的角色，對災民的生活實行全包，導致其陷于大量繁雜的具體事務之中；救災資金和物資的分配中容易滋長那種不要白不要和誰叫的聲大誰就可能得到較多救濟的不道德報災行為，這可能會形成對災情的虛報，容易滋生負責救災工作官員的腐敗。

再次，基層救災款發放使用過程中存在擠占、挪用、不及時轉撥問題；救災物資儲備上中央級救災儲備物資品種單一，數量不足；地方救災物資儲備工作進展緩慢等。

最后，在災后重建的資金來源、災民家園重建以及災民就業等問題上沒有嚴格的保障。在雪災中，雖然保險業在抗災救災中發揮了積極作用，但保險覆蓋面有限，險種也較為單一。從保險公司角度說，自然災害具有的規律性，導致多災地區愿意交費，而少災地區則不愿交費，無法滿足保險的大數原則；從農民角度講，超小規模的土地經營客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能；受傳統農業的影響，農民的保險意識還較差。

二、美國災害管理的實踐經驗

當前美國災害管理機制的基本特點是：統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。具體看，美國有如下詳細的系統措施：

1.法律體系。美國聯邦政府的災害管理是通過立法形式予以保障的，包括總的災害處理法，還有各個單位的災害種類的立法以及救助法等。

2.管理機構。主要的管理機構為聯邦應急管理局，其主要任務是領導全國做好防災、減災、備災、救災和災后恢復工作，提供應急管理指導與支持；建立以風險管理為基礎的應急管理體系，降低人民的生命和財產損失。

3.政策和計劃。美國的政策可以分為強制性政策、提醒政策、恢復政策、技術開發政策、技術推廣政策、規章政策等十個類型。而政策是通過一系列具體的聯邦機構，按一定的具體計劃來實施，計劃大體是災前減災計劃與災后救災計劃類。

4.恢復重建。在美國，當發生災害后，首先由所在州進行自我救援。當州提出援助請求后，美國聯邦應急管理局（FEMA）在當地的事務局會評估當地損失，向總統提出建議報告，總統據此決定是否發出救援命令。

三、政府危機管理

救災中能充分體現的是政府在危機管理方面的能力，所以我們必須要先了解“政府危機管理”。

1.政府危機管理，指政府在危機的產生、發展過程中，為減少或消除危機的危害，根據危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策。危機爆發后，就需要政府調動力量，綜合運用各種手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回政府的形象和大眾的損失，盡快渡過難關。

2.政府危機管理的原則，包括居安思危原則、公眾利益至上原則、透明度原則、真誠坦率原則以及快速反應原則。

3.政府危機管理機制，分為危機前的危機預防機制和危機發生后的危機救治機制。 危機預防機制具體分為危機預警機制和危機預控機制，其中，危機的預警機制包括了危機跡象的監測、危機跡象的識別、危機跡象的診斷和危機跡象的評價；危機預控機制包括思想準備、組織準備、物質準備、基礎設施準備以及危機處理準備。

四、提升我國救災能力的建議

根據政府危機理論將危機處理機制分為危機前的預防機制和發生后的救治機制，并結合我國目前出現的問題，參照國外經驗，我們將提升和完善我國救災能力的工作也分為下列兩塊：

（一） 災害預防管理能力的提升

1.完善災害管理和救助的法律體系，包括：（1）制定綜合的災害管理基本法，洪水、地震等重大災害的災害管理法，加強地方減災立法等，同時加強執法隊伍建設；（2）制定國家的減災總體規劃和各級政府的減災計劃，并將其納入國家社會、經濟發展的總體規劃之中，對已有的減災規劃重新補充和完善；（3）制定各級政府重大自然災害的應急預案，并形成統一的體系，用于指導各部門作出緊急反應。

2.構建全社會統一的災害管理、指揮、協調機制。我國也可以建立統一的、專門的自然災害管理機構，實現由單一減災向綜合減災的轉變。綜合協調部門在平時主要起預警、監控、咨詢和業務指導作用，一旦危機事件爆發，隨即應當轉為國家應對有關危機事件的具體指揮與協調，權威地分配資源。

3.建立以現代科技為基礎災害預警、預報系統。氣象、水利、地質等部門要組織專家和專業人士，運用電子信息技術和現代化的手段，加強對不同類型災害的分析、判斷和監測，提高災害信息預警、預報的準確度。

4.提高國民防范意識，防止次生災害的出現，組織專業急救知識培訓和實際演練，培養專業救援技能；雪災中我們建立由相關專業人員組成的災害救援隊，如醫療、電力、通訊和機械施工等專業人員，發動社區和黨員，形成臨時救援隊伍；繼續加強救災物資儲備管理，對于國家級救災物資儲備倉庫及儲備中心的建設要統籌規劃，合理布局。

（二） 災害救治管理能力的提升

1.抗災法律制度要嚴格執行，職能機構間互相協調配合，充分調動各類人力資源來全面投入抗災隊伍，盡量減少或控制災情。另外，政府要重視災后救助，災后救助缺位嚴重。災害過后，災區、災民生產生活建設困難重重，求助無門。除此之外，很多地方忽略了對災后災民的心理健康恢復工作。

2.切實保證災后重建的資金來源。災后的恢復重建是社會保障的重要組成部分，其中，社會救濟是最低層次的保障，而社會保險是救災的重要籌資渠道。雪災截至2月12日，保險業共接到雨雪災害保險報案85.1萬件，已付賠款10.4億元。我國各地經濟發展水平不一樣，在救災補償上也要因地制宜，形成層次不同、標準有別的社會救助保障體制，在中等富?；蚋辉５貐^推行災害保險，在貧困地區實行政府和社會救助，完善捐贈機制。

3.切實解決災民家園重建，以及幫助曾經以農林牧副為生，但遭災害破壞無法就業的災民重新就業。社會保障部門應該有新的合理的途徑解決這部分勞動力問題。建立完備的救災物資管理監督制度，保證救災物資及時完整的到達災民手中。

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On promoting the ability of managing disaster

YANG Wen-jian， HE Jing

(The School of Public Administration， the Hohai University， Nanjing 210098， China)

Abstract： China is one of the fewer countries where natural disasters most frquently happen and where economic loss is the greatest. However， there exist many problems in the management of disaster， which acts as an important integrant in governmen daily work. With the snowstorm being the background， it points out the deficiencies in the system of disaster management.It also puts forward some suggestions on our homely management of disaster on the basis of the union of the abroad success of providing disaster relief and the theory of government crisis management.

Key words： provide disaster relief;disaster management; management of government crisis.

[責任編輯安世友]