公民資格與社會(huì)保障

中國(guó)在改革開(kāi)放前，實(shí)行的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相統(tǒng)一的“高福利”性的社會(huì)保障政策。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，中國(guó)的社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的改革。時(shí)至今日，中國(guó)社會(huì)保障制度的總體框架已經(jīng)基本建立。然而，仍然存在的一個(gè)明顯問(wèn)題是城鄉(xiāng)社會(huì)保障的不均衡：一方面，城市社會(huì)保障制度不斷完善；而另一方面，農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展嚴(yán)重滯后。中國(guó)社會(huì)保障制度的這種城鄉(xiāng)二元性，不僅與現(xiàn)代社會(huì)保障制度的價(jià)值理念相悖，而且不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系已成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障制度改革的主體內(nèi)容。

兩種公民與保障的二元性

中國(guó)的各種社會(huì)保障基本上都是以戶籍為基礎(chǔ)的，由此衍生了二元化的保障體制。1958年1月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，以法律形式將城鄉(xiāng)分割的戶口登記制度和限制公民遷徙自由的制度固定下來(lái)，標(biāo)志著現(xiàn)行二元戶籍制度的確立。自戶籍制度形成始，中國(guó)的社會(huì)成員就被分明地標(biāo)示為市民與農(nóng)民兩種身份，與此相伴的是二者作為同一國(guó)家的公民，卻有著完全不同的社會(huì)保障待遇：前者的發(fā)展是由國(guó)家（包括地方各級(jí)政府）財(cái)政收入負(fù)擔(dān)的，衣、食、住、行和生、老、病、死均由國(guó)家和單位提供和保障；相反，后者的發(fā)展則由自己負(fù)擔(dān)，不能享受國(guó)家和全民財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的利益，被排除在社會(huì)福利保障體系之外，得不到與城市居民同等的國(guó)民待遇。

迄今為止，政府在城市社會(huì)建立了多重保障制度，保障范圍包括最低勞動(dòng)工資、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育及居民最低生活等。相比之下，農(nóng)民和農(nóng)村從一開(kāi)始就被排除在國(guó)家的社會(huì)保障體系之外。在社會(huì)保障體制不斷建立健全的今天，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障形式也主要是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村“五保”和少數(shù)地方推廣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及合作醫(yī)療保險(xiǎn)，保障的對(duì)象基本上是困難戶和五保戶，農(nóng)村大多數(shù)人還是無(wú)法享受社會(huì)保障，有相當(dāng)部分社會(huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排除在保障體系之外。

二元社會(huì)保障體系在中國(guó)社會(huì)發(fā)展的特定時(shí)期內(nèi)曾發(fā)揮一定的積極作用，它使國(guó)家以極低的成本維持了農(nóng)民的基本生活，將農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)化為推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展的原料和資金，保證了工業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的二元保障體制的消極影響日益凸顯，成為不利于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的極大障礙。

在城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中，保障的二元差距又出現(xiàn)了新的表現(xiàn)形式，即表現(xiàn)為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障的缺失。戶籍制度的限制使得進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法進(jìn)入城市中的首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)，成為正式職工，這就意味著他們不可能享受相關(guān)的社會(huì)保障待遇。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年的調(diào)查，74.81%的農(nóng)民工未參加任何保險(xiǎn)，其中沒(méi)有購(gòu)買養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險(xiǎn)者分別占被調(diào)查農(nóng)民工總數(shù)的73.37%、73.77%、84.65%和67.46%。另?yè)?jù)2004年勞動(dòng)和民政統(tǒng)計(jì)年鑒中披露的2003年數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者人均社會(huì)保障支出為1765元，而農(nóng)民工僅為14元，差距高達(dá)126:1。社會(huì)保障的缺失使得工資待遇低、勞動(dòng)強(qiáng)度大的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民成為城市社會(huì)中最脆弱的群體。這就是說(shuō)，盡管改革開(kāi)放以來(lái)我們?cè)诮⒔∪鐣?huì)保障體制方面做了大量工作，但社會(huì)保障的二元格局并未徹底打破。

公民資格——社會(huì)保障制度的價(jià)值基礎(chǔ)

對(duì)于中國(guó)目前尚未根本改變的社會(huì)保障的二元格局，有學(xué)者認(rèn)為這是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還沒(méi)有達(dá)到建立覆蓋全局的社會(huì)保障的程度。還有人認(rèn)為是國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入不足的結(jié)果。其實(shí)不然，有研究表明，德國(guó)、法國(guó)等較早建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，在類似中國(guó)或更低經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí)，都已成功地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在印度，為避免出現(xiàn)“因老返貧”而實(shí)施了為 65 歲以上農(nóng)民每月提供 5美元養(yǎng)老金的農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制；即使在越南，也以“米保障”這一特殊的方式建立起了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這些案例表明，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的階段和國(guó)家，城鄉(xiāng)居民也可以享有同等的社會(huì)保障待遇。這也提醒我們，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的缺失，主要不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不夠，也不能簡(jiǎn)單地理解為國(guó)家公共財(cái)政的投入不足，我們需要探討的是更為深層、更為根本的原因和機(jī)制。

如前所述，中國(guó)社會(huì)保障制度對(duì)農(nóng)民的排斥是以戶籍制度為基礎(chǔ)的。而進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障的缺失也是源于這一制度的限制。因此，從最根本上講，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的不公平和不均衡是由因戶籍隔離而形成的公民身份差異造成的。這導(dǎo)致了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支出嚴(yán)重不足，造成了農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的嚴(yán)重滯后和缺失，使得農(nóng)民這一身份群體作為特定社會(huì)的公民在“應(yīng)有”與“實(shí)有”上存在著極大的不一致。換句話說(shuō)，同一社會(huì)中公民資格/身份的差異化乃是形成中國(guó)二元社會(huì)保障體制的深層原因。

何謂公民資格/身份（citizenship）？在最基本的意義上，公民身份是指?jìng)€(gè)人在一特定政治共同體中所獲得的成員資格。具有公民資格就意味著享有附著于這一身份之上的法律賦予和保障的公民權(quán)利，這正是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的價(jià)值基礎(chǔ)。沒(méi)有這一基礎(chǔ)，任何關(guān)于社會(huì)保障制度的討論都是不充分、不實(shí)際的。現(xiàn)代社會(huì)保障作為一項(xiàng)社會(huì)公共福利，應(yīng)該為每一個(gè)具有特定社會(huì)公民資格的成員所平等共享。因此，中國(guó)社會(huì)保障制度的改革和發(fā)展離不開(kāi)對(duì)“公民資格”這一概念的充分認(rèn)識(shí)，而二元社會(huì)保障體制的破解也必須建立在這樣的價(jià)值和理念基礎(chǔ)之上。因?yàn)橹挥忻鞔_地認(rèn)識(shí)到二元社會(huì)保障體制的根源并以此進(jìn)行突破，賦予農(nóng)民應(yīng)有的公民資格/身份和公民權(quán)利，才能使農(nóng)民與市民、農(nóng)村與城市處于相同的社會(huì)基點(diǎn)上，享受同等的社會(huì)保障待遇，共享社會(huì)改革發(fā)展的文明成果。

探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體制

中國(guó)政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為改善民生和實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的基本前提。在體制改革進(jìn)入30年之際，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了巨大的提升，已經(jīng)具備了建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在社會(huì)政策上，“和諧社會(huì)”發(fā)展理念的提出內(nèi)在地要求城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌發(fā)展。

令人欣慰的是，中國(guó)政府對(duì)目前尚未根本改變的社會(huì)保障二元格局，已經(jīng)給予高度關(guān)注，并開(kāi)始著手解決。例如，中國(guó)目前正在大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度等等。自20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)大力提倡恢復(fù)與發(fā)展合作醫(yī)療制度，并積極推行建立農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的工作。2007年，中國(guó)政府決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍。此外，國(guó)家已充分認(rèn)識(shí)到建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的重要性。2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中明確提出，要“積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題”，隨后許多地方也都相應(yīng)出臺(tái)實(shí)施了一些具體的農(nóng)民工社會(huì)保障政策。可以說(shuō)，這些政策安排和制度設(shè)計(jì)都是對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體制的積極探索，也是今后社會(huì)保障工作開(kāi)展的重點(diǎn)。

黨的十七大報(bào)告將“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”作為重要工作部署，其中包括加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活。今年兩會(huì)，溫總理在政府工作報(bào)告中將建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，作為解決人民生活后顧之憂，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大任務(wù)。中國(guó)社會(huì)保障體制的發(fā)展取向應(yīng)是基于公民資格所蘊(yùn)涵的平等公民權(quán)利這一價(jià)值基礎(chǔ)，以促進(jìn)社會(huì)公正為目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化，并最終促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。