對我國包裝廢棄物的立法思考

[摘要] 近些年來在我國由包裝廢棄物而造成的資源浪費和環境污染問題日益突出，這和國家倡導的循環經濟理念格格不入。我們必須完善相關法律規定，采取有效措施改善日益嚴重的包裝廢棄物問題。

[關鍵詞] 綠色包裝 產品責任制 減量化 押金制 環境稅

一、我國包裝廢棄物的現狀及成因分析

近些年來隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，包裝工業總產值不斷增長，一方面包裝消耗大量的資源能源使我國的資源能源緊張狀況更加嚴峻；另一方面包裝廢棄物大量增加對環境造成了嚴重的污染。目前，我國年包裝廢棄物的數量在l600萬噸左右，包裝廢棄物已占城市固體廢物的三分之一左右，并且每年還在以超過l2％的速度增長。至于包裝廢棄物的回收情況除啤酒瓶和塑料箱周轉較好外，其他包裝廢棄物的回收率相當低，整個包裝產品的回收率還不到包裝產品總產量的20％。

對于上述問題的產生，究其原因主要是因我國產品制造業和包裝工業在其發展過程中對環境管理和包裝廢棄物造成的環境污染未得到應有的重視，沒有對廢棄物的回收利用等方面采取有利措施；未注意對環境深層次影響，僅從材料的低成本考慮，大量使用了環境不能降解的塑料材料；企業又未承擔回收處理的責任，致使近年來，包裝廢棄物尤其是塑料包裝廢物造成了環境的嚴重污染。

另一方面還在于我國對包裝廢棄物的立法尚不健全，缺乏強制性的包裝廢棄物管理法規，缺乏強有力的政策干預和行政處罰手段，這在相當程度上造成了包裝制品的違規生產，既損害了消費者的利益，又造成了嚴重的環境污染和資源浪費。

因此， 要根治長期困擾我國的包裝廢棄物造成的白色污染等問題，保護環境，節約資源，發展循環經濟就必須加強相關法律的制定，規范產品的包裝，促使包裝廢棄物的回收再生。

二、 我國對包裝廢棄物立法的現狀

目前對于這一嚴重的社會環境問題，我國僅有幾部內容涉及到包裝及其廢棄物管理的法律法規。如《中華人民共和國環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》和《包裝資源回收利用暫行管理辦法》，此外還有l996年頒布的國家標準——《包裝廢棄物的處理與利用通則》。2000年l0月，上海市政府頒布實施了《一次性塑料飯盒管理暫行辦法 》，深圳市于2005年制定了《循環經濟促進條例》(征求意見稿)，2006年4月1日開始施行的 《哈爾濱市再生資源回收利用管理條例》等。

從上述法律法規的相應條款可以看出，我國對于產品包裝及其回收利用的法律規定還存在以下幾個問題：

一是相關法律還缺乏具體的可操作性，光憑一些原則性的規定并不能解決現實中的問題。比如《中華人民共和國固體廢棄物污染環境保護法》中并沒有規定“易回收處理、處置或在環境中易消納的產品包裝物”的具體標準，也沒有明確按哪項“國家規定” 回收、再生和利用。

另一方面有些法規規章雖相對詳細，但法律層次低，處罰力度小，實施后的效果不佳；而有些又只是推薦性標準，并不具備技術性法規的強制效力；至于一些地方性法規又僅限于管理當地的包裝廢棄物，不能適用于全國各地。

因此我們有必要吸收國內外包裝廢棄物法律法規的制度和實踐，加強適合我國實際狀況的包裝廢棄物立法。

三、 對我國包裝廢棄物的立法思考

基于此筆者認為對我國包裝廢棄物立法應考慮以下幾個方面：

1.包裝廢棄物立法的基本原則

(1)污染者依法負責的原則。在《中華人民共和國固體廢棄物污染環境保護法》中第5條明確規定：國家對固體廢物污染環境防治實行污染者依法負責的原則。產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物依法承擔污染防治責任。因此，我們也應參照此原則規定：包裝生產商、使用包裝的產品生產商、銷售商、進口商、消費者等都必須承擔包裝廢棄物的污染防治責任。

(2)擴大生產者責任的原則。所謂擴大生產者責任是指：生產者不僅應當承擔產品原材料選擇、生產加工以及產品使用過程中所帶來的環境責任，而且還應當承擔產品使用、報廢后的一定的環境責任(即產品的回收義務)。所以包裝生產商也必須承擔相應的環境責任，這樣才能激發包裝生產商簡化包裝的內在動力，從而從源頭上對包裝廢棄物實行有效的控制。

(3)預防為主的原則。在包裝物的設計階段就要樹立綠色包裝的思想，從源頭上控制包裝廢棄物的產生，按照國際上通行的3RlD原則進行包裝產品的設計。

(4)全過程控制原則。在包裝產品的整個生命周期(從包裝原料采集、材料加工、包裝設計、包裝制造、包裝使用、包裝廢棄物回收、再生利用、直至最終處理的生命全過程)中，均不應對環境產生污染，不應對人體產生危害。

2.包裝廢棄物立法的具體制度設想

(1)提倡綠色包裝體系。綠色包裝是指能夠循環復用、再生利用或降解腐化，且在產品的整個生命周期中對人體及環境不造成公害的適度包裝。提倡綠色包裝具體而言要做到：減量化（Reduce）、重復利用（Reuse）、回收再生（Recycle）和降解腐化（Degradable）。即當今世界公認的發展綠色包裝的3R1D原則。

(2)成立專門回收系統。各地應成立專門負責對包裝廢棄物進行回收利用的非政府組織，組織收運者對企業的包裝廢棄物進行回收和分類，然后分送到相應的資源再利用廠家進行循環利用，能直接回收的則送返制造商。這類公司必須保證包裝材料生產商、包裝物生產商、經銷商的包裝廢棄物達到規定的回收率。對于這類回收公司，政府可在稅收上給予一定的優惠(如免交營業稅、所得稅等)。

(3)垃圾分類制度。混合垃圾處理成本高，污染大，利用率低。實行垃圾分類，即根據垃圾的性質和用途，分置多個垃圾箱，再在垃圾箱上用文字和圖示提醒消費者將各種不同的垃圾分別投入不同的垃圾箱中。垃圾分類有利于垃圾的處理、加工和再利用，同時降低了處理成本。

(4)鼓勵押金制。所謂押金制是對有污染環境潛在可能性的產品先交納預付金，如果產品使用后交還到規定的收集點從而減少了污染，就向使用者退還預付金。押金制度不僅提高了包裝品的回收率，更讓消費者改變了使用一次性飲料包裝的消費習慣，轉向使用更有利于環保的可多次利用的包裝品，于節能降耗和環境保護大有裨益。

(5)開征包裝物環境稅。環境稅是指國家為了保護環境與資源，對開發利用環境資源的社會組織和個人，按照其開發利用自然資源的程度或污染破壞環境資源的程度征收的一個稅種。通過開征包裝物環境稅、調節稅率、開征或減免稅等手段，促使利用環境資源的包裝物生產商考慮環境成本，改變無償使用環境、將環境成本轉嫁給社會的做法，從而達到從源頭上減少包裝物產生的目的。政府通過征收包裝物環境稅獲得收入，根據需要用于包裝廢棄物回收及處理的各項支出，從而使得促進包裝物減量及包裝廢棄物回收利用的過程有了穩定的資金來源。同時，如果國家(或行業)有意鼓勵生產廠家使用可再生利用的材料做包裝，也理應在稅率的調整中加大傾斜度。

(6)限制過度包裝的規定。該法中應該規定包裝成本應少于商品價值的15％，容器空間應少于產品體積的20％，產品包裝不能多于2層。否則屬于欺詐行為，消費者可根據《消費者權益保護法》的規定要求雙倍賠償。

3.包裝廢棄物立法的基本框架構想

基于以上內容，中國的包裝廢棄物立法初步設想應包括如下幾章:

第一章，總則。主要規定立法的基本原則和指導思想。

第二章，管理體制。主要界定包裝廢棄物的管理基本機制，確定管理機構、管理權限、管理范圍。

第三章，商品包裝標準。主要界定商品包裝的范圍和標準。分別對各類包裝作出相應的規定，提出相應的要求。

第四章，質量監督。主要界定全國包裝質量認證范圍、包裝質量監督的程序、辦法，包裝質量監督的基本要求和負責監督的部門。

第五章，包裝改進。主要界定包裝改進內容、要求和重點以及逐步與國際慣例接軌方面的內容。

第六章，法律責任。主要界定違反本法應當承擔的法律責任。第七章，執法主體或被委托的執法主體。

第八章，附則。主要界定本法的生效時間，解釋權益內容。

四、結語

加強對商品包裝廢棄物的綜合治理是一項長久而艱巨的任務，我們只有通過借鑒國外的先進經驗，不斷完善我國的相關法律法規，特別是加緊制定專門的包裝廢棄物立法，加強對商品包裝的管理，才能防治污染，節約能源，保護用戶和消費者的合法權益，促進我國循環經濟的健康發展，

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