內外合一 助推分稅制改革

[摘要] 1994年分稅制財政體制改革是中國實現公共財政化的關鍵一步，對于在中國全面建立與市場經濟相適應的現代財政體制的意義重大。其實施了部門預算、雙線收支、政府采購等政策，對建立社會主義公共財政和宏觀調控政策都起到了巨大的作用。與此同時，分稅制也存在著中央對地方轉移支付體制和內外兩套制度等問題。本文將從新企業所得稅法的內外合一意義談起，重點探討分稅制和地方稅制的不足之處，并提出相關建議。

[關鍵詞] 新企業所得稅法 分稅制 事權與財權

一、我國分稅制改革與地方稅制建設的意義

分稅制管理體制的基本內容之一是劃分中央與地方財政收支范圍，將稅收收入按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅 。1994年的分稅制財政體制將營業稅、土地增值稅、個人所得稅等19個稅種規定為地方固定收入。通過對中央與地方的財政收入進行劃分，以達到確定中央和地方的權益范疇，構建制度化、規范化的中央與地方關系。隨著改革的深入，可以看出1994年的分稅制改革很大程度上帶有改革的過渡性。其保留了原包干體制遺留下來的財力分配的不合理因素，沒有涉及中央對地方的縱向轉移支付制度和地區間的橫向轉移支付制度。而且在規定為地方固定收入的稅種中有的已經取消或幾近取消，如農業稅、屠宰稅等，有的則是千呼萬喚卻仍未開征，如遺產稅等，還有的內外兩套制度，這些都對地方的財政收入和財政政策的實施有不良影響。

建立和完善我國的地方稅制對于完善我國的社會主義市場經濟和優化政府職能有著重大的意義。首先，作為與市場經濟的發展相適應的管理體制。分稅制的實施與地方稅制的建設能夠在全國統一的宏觀調控下，根據不同地區具體情況對地區市場進行更加有效的調控，充分發揮了市場對資源配置的基礎性作用。其次，優化政府職能。地方稅制之所以能夠產生，中央政府與地方政府劃分權是一個重要條件，分稅制的實施和地方稅制的建設能夠有力的實現中央與地方政府的分權。最后，完善我國的憲政建設。我國憲法中規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，由此可見建立完善的地方稅收體系是依照憲法精神，實踐憲法原則的一項重要內容。

二、新企業所得稅法的實施對分稅制改革的影響

長久以來內外兩套所得稅制、不健全的轉移支付制度以及事權與財權的相對脫節等問題，一直是地方稅制建設與完善的痼疾，這對我國的財政建設和社會主義市場經濟的發展都產生了一些不良的影響。新的企業所得稅法將從前的內外兩套所得稅制度合而為一，成為為地方稅制的完善和分稅制改革的重要一環。新的企業所得稅法的實施的重大意義在于：

1.堅持和維護稅收公平原則

內外兩套不同的稅制和征管體制本身便不符合稅收公平的原則，但是在特定的歷史時期為了更好的引進外資，發展地方經濟才實行了“雙軌制”。確實緩解了我國改革開放初期資金緊張，并引進國外先進技術，促進我國經濟較大發展。但隨著我國市場經濟和地方經濟的發展，“雙軌制”的征收體制已經對于地方經濟和地方財政造成了較大的影響。不僅降低了我國地方創辦企業的積極性，而且由于稅率的不同，地方企業的競爭力有明顯的減弱。新的企業所得稅法將兩套體制合而為一便解決了上述問題，可以說新的企業所得稅法對于維護稅收公平原則和規范地方征稅體制有著重要的意義。

2.增加地方收入

從新的企業所得稅法中不難看出，雖然合并后的企業所得稅稅率有所降低，在短期內將會對外資的注入和地方財政收入造成一定的影響。但是從長遠上講，隨著我國加入WTO，外資企業的限制將會越來越少，而且內外合一將對我國本國的企業將是一股較大的推動力，降低稅率減輕了企業的稅收負擔，地方的創業熱情將會有較大的提高，本國企業數量和競爭力也會明顯增加。

3.節約地方征稅成本提高效率

兩稅合一之后，稅收的征收將有所簡化，這將有利于地方政府節約稅收成本，提高征稅效率。由于新的企業所得稅的實施，原有的企業所得稅的相關規定將會失去效力，由于對從前的法律規章進行了一次清理，企業在繳納所得稅過程中所要適用的法規將大幅度減少，原有的矛盾和沖突的規定將得到修正而且法律的透明度和可操作性也得到提高。

三、我國分稅制改革與完善仍需解決的問題

1.收入劃分不夠規范

收入劃分的問題主要源自于缺少系統的立法，而僅有的規定也只是按照各級政府職能，以稅種來劃分中央政府與地方政府的財政和收入。由于各級政府在行政體制中有隸屬關系，政府的上下級之間有領導關系，而上下級的財政是相互獨立的，由于制度和法律系統的不完善，使得上級政府很容易將責任往下級政府壓，把資金盡量往本級政府調 。上級政府往往將好的稅源和穩定可靠的稅種的征收權控制在自己權力范圍內，而縣、鄉各級政府在大力發展地方經濟，培養優質稅源后，穩定、成熟的稅源卻在不斷的流失，從而造成了省以下的各級政府財政困難的局面，致使各地方政府舉借外債、寅吃卯糧現象非常普遍。

2.稅種設置的制約

地方稅稅種的設置的科學性亟待改進。一些稅種的依賴性太強，比如城市建設維護稅和教育費附加的征收極不穩定，這主要是其計稅依據是“增值稅、消費稅、營業稅”的納稅額。“三稅”中任何一種稅的政策發生變化，都會引起其相應變化，造成地方收入不穩定。還有在一些稅種遲遲未能開征的同時，另有一些則已廢除或停征。這些問題都在既兩稅合一之后成為了分稅制改革和地方稅制建設中仍需解決的問題。

四、地方稅制的完善

隨著兩稅合一后的企業所得稅法的正式進入2008年，可以說我國的分稅制改革應該進入一個更加適應飛速發展的國民經濟。那么在今后的改革中，解決仍然存在的不適應市場經濟發展的不利財政政策因素便顯得尤為重要。在今后的改革中應該如何完善我國地方稅制的建設呢？筆者認為應該著重從以下三個方面著手：

1.加強地方稅收法律系統建設

地方稅制改革的首要問題應是加強立法，尤其是加強省以下的稅收法制建設。由于我國很多地區還是實行傳統的“財政包干制”，加強地方性的法律法規建設便顯得尤為重要。在繼續協調省級政府與中央政府關系的同時，推進省以下各級政府之間的分稅制改革和地方稅制建設。用加強立法的方式使財政政策能夠以法治為基礎，依法運作，依法監督，以此來實現財政建設的規范化。

2.優化地方稅種配置

在地方稅種的配置問題上，筆者認為應當堅持效率和效益的原則。在效率上應當盡量安排適于地方進行征收的稅種，這種“適于”應從征收成本、征管難度和稅收用途等多方面進行全面的考慮。比如應該把水源分散而中央又不容易集中的稅種劃歸地方征收。而且著眼點應集中在對地方經濟發展和社會穩定有直接關系的稅種。有的學者認為應當為地方設置稅源穩定的主體稅以保證地方財政收入 。筆者認為對于主體稅的設定與否應該從我國現階段的實際情況出發，由于各個地方的發展水平還很不均衡，而且對于各個地方的政府而言，相同的時期內所需解決的問題也不完全相同，因此應該結合現今發展經濟的需要進行主體稅的設定。主體稅種不應該凝固化、絕對化。

3.政治職能上的探索

從政治職能方面考慮，便需要地方政府事權與財權關系的合理定位。在現階段或者說今后相當長的一個時期內，想要達到“事權與財權的絕對統一”是不可能真正做到的。筆者認為應當適當的進行分權改革，使地方政府在政治職能上能夠實現一種積極的轉變。在適應經濟建設的前提下，適當優化地方政府行政職能，同時以優化財權分配進行配合，適當加強省以下地方政府財政的獨立性和自主性，上級政府將財權適當下放，但應加強和完善監督制度。有的學者指出應該適當的發展我國的地方自治制度 。筆者認為由于我國經濟發展長期以來地區發展不平衡，進行地方自治的改革很有可能造成地區間差距的拉大，而且因為財權自治的關系，為了保證本地區內的財政收入很有可能會造成地區間貿易的壁壘以及地方保護主義的進一步滋長，地區間的差距也會進一步的拉大。在我國的現今階段，對于地方自制制度這種比較超前的改革方式并不適合我國的國情，我們應該對此持謹慎的改革態度。能夠達到一種事權與財權的相對統一便可以很好的解決當前我國財政稅收中所面臨的問題了。

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