規范軍隊干部職務消費的具體對策

[摘要] 資源節約型社會的構建，為軍隊干部職務消費改革提供了良好的外部環境，特別是在努力使軍隊資源節約工作走在全社會前列的倡導下，它強調勤儉節約與保障“打得贏、不變質”兩個歷史性課題有機結合。規范軍隊干部職務消費，減少軍費資源的浪費和虛耗，是建設資源節約型軍隊的重要內容。進行軍隊干部職務消費改革，就是要降低軍事成本，提高軍費使用效益，將有限的軍費資源集中用到軍隊建設最迫切需要的重點領域，從而積極推動資源節約型社會的構建。

[關鍵詞] 軍隊干部 職務消費

一、規范軍隊干部職務消費的基本途徑

1.實現貨幣化的保障方式

職務消費往往是財務或事業部門部分職位所具有的職權產生的，這種職權引發的特權是財經秩序混亂的原因之一；對職務消費實行貨幣化保障，使經費到事、到人，保證總額限制、包干到位、支出自理，就能夠有效地消除職務消費“特權”所引發的財力流失。因此貨幣化作為市場經濟的基本要求，也成為軍隊干部職務消費改革最基本的切入點。通過貨幣化的形式，把軍隊干部職位所消耗的社會價值準確地衡量出來，才能在此基礎上實行標準化和績效管理。

軍隊干部職務消費貨幣化作為一種創新保障方式，是指在一定時期內，在確保一定業務任務順利完成的情況下，通過任務經費全額劃撥的方式，對職務消費中部分可進行貨幣化保障的項目（即接待費、會議費、通訊費和差旅費等），調整支出標準，由上級單位劃撥貨幣全額，下級單位實施自主保障。這其中的自主保障不是讓各執行單位完全自由的安排經費支出，而是要在標準規定的前提下，確保執行任務時所需的經費支出和所需的待遇支出更加合理。職務消費貨幣化可以簡單的表述為：“經費包干管理、保證任務完成、自負經費盈虧”。這也不能簡單的理解為按標準支出，而是指在經費支出總額一定和按標準支出的前提下，激發財務行為主體自覺調整支出決策，提高經費的運行、使用效益。

貨幣化改革中，一是要明確職務消費貨幣化的范圍和對象。哪些開支屬于職務消費貨幣化的范疇，應包含哪些項目，這是規范中的重點和難點問題。二是要明確職務消費貨幣化的模式。當前控制軍人職務消費 的基本模式有兩種，第一種模式：單項控制型。對領導干部履行職務時相關的消費與開支項目，部隊結合實際逐一立規定矩，進行管理和控制。實行\"規定限額，超額自負，節約歸己，自行結費\"的辦法，確定報銷標準。第二種模式：總量包干型。其特點是：對確定的消費項目，根據歷年來的開支水平狀況，測算出年平均消費或開支總量，據此包干給領導人員掌握，實行“總量包干、超支不補、余額下轉”的辦法。對于屬于集體公務消費部分，可嚴格制定消費范圍、消費限額，實行隨時消費、按人按次、按期結算并定期公開。對于屬于個人公務消費部分可核定標準，包干使用，節約獎勵，超額自付。可將有些可量化、易操作的職務消費（如公務用車、通訊費）以貨幣的形式直接發給軍隊干部個人。各級部隊可以結合自己實際情況加以選擇，并在實踐中不斷完善。

下面具體以軍隊公務用車貨幣化為例進行解釋。改革思路是，參照國家機關公務用車改革辦法，對軍隊干部在駐地附近普通公務用車和生活用車進行貨幣化保障，即按標準定期向個人發放交通津貼，軍人以付費方式獲取用車服務。可考慮先按照軍官的職務、崗位性質及公務用車量，發放一定數額的公務交通補貼，待理順軍官收入分配關系和做好各方面配套工作后，把公車保障補貼進一步納入工資。另外，要明確貨幣化的對象和范圍。由于中央機關的車改方案是按公務員行政級別從科員到副部長級確定的，建立軍隊擬從排級至副軍級的干部為改革對象。實行貨幣化的范圍，可在總部、軍區、軍兵種即軍以上領導機關、非作戰部隊和離退休人員，以及部分駐大中城市的機關、院校、醫療和科研單位試行，取其經驗或條件成熟后再逐步擴大車改范圍。考慮到軍以下部隊直接擔負戰備、訓練和執勤任務，軍以下部隊和涉及保障機要通信、攜帶機密以上材料、監理警衛、外事接待、醫療救護等特殊公務和大區副職以上干部公務用車除外。

2.科學核定職務消費標準

標準化是軍隊干部職務消費管理的一種具體技術方法，明確管理標準的實質是將管理制度具體化、定性要求數量化，使職務消費管理方法更加科學精細。

職務消費標準核定是改革中最棘手的問題。職務消費標準核定不科學，也會造成地區之間、單位之間、同級別干部之間的不平衡。由于目前公務消費標準體系不完善，加上消費主體的層次、各地消費水平和當地的風俗習慣不同，因此貨幣化的標準不能搞一刀切，應當承認標準存在差異的合理性，但同時這也給標準的制訂帶來的很大困難。實際工作中，對于全軍已經制訂了的標準，應當在統一的基礎上嚴格執行；對于還未制訂的標準，應當深入調查研究，考慮地區、人員、工作需要等因素，結合單位財力情況，制訂科學、合理、可行的標準，體現差別，不搞平均主義。具體而言，第一，全面收集、整理歷年開支數量，測算平均開支水平，為制訂標準提供基礎數據。通常的作法是取前三年該項經費支出總量的平均值，或參照上年度支出基數，下降一定比例。第二，不搞暗箱操作，貨幣化標準的確定要廣泛征求意見，可以聘請專家論證，也可以公開聽證、公開核定過程。第三，對于特殊需求，要遵循一定程序，嚴格上報。

具體再以軍隊公務用車貨幣化標準核定為例。建議在現行的經費標準中增加一般公務用車補貼標準，主要應根據軍隊干部的不同職務和所承擔任務的公務責任性質及相應的交通里程和出租車價格制定，具體標準可參照《中央黨政機關公務用車制度改革方案》。考慮到軍人職業的特殊性和以往工資改革慣例，以及下一步擬將公務用車保障補貼并入工資的情況，應建立軍隊人員公車保障貨幣化補貼標準高于地方同職級人員的20%。一方面，干部級別的高低并不能完全反映公務用車的多少，因而制訂標準時，既要考慮干部的行政級別，又要考慮干部所從事公務的性質。另一方面，隨著軍費保障程度的提高，公務用車保障貨幣化的標準也應作相應的調整。具體辦法：總部規定各戰區制定對下經費供應標準的最低限額，核定各戰區的供應總量。各戰區依據總部核定的供應總量及制定的標準、比例；再結合本戰區各部隊的特點、各地的物價漲幅情況和部隊自補能力，在總部規定的項目、單位及最低供應量基礎上具體制定本戰區各部隊的標準。各地區的供應標準可以根據實際情況有所不同，報總后審批后頒發執行。這樣既可減少總部的工作量，又可體現地區特點，增強供應標準的適應性。

二、規范軍隊干部職務消費的重點支出項目

利用市場機制，進一步推進社會化，以增強軍隊干部職務消費支出的高效性。為貫徹胡錦濤主席關于能利用民用資源的就不自己鋪攤子，能依托社會保障資源辦的事都要實行社會化保障的指示精神，中央軍委于2007年2月26日下發《“十一五”期間推進軍隊后勤保障和其他保障社會化的意見》，提出了十一項后勤社會化改革。《意見》中明確指出的與職務消費密切相關的社會化保障有兩項。一是公務用車社會化。“‘十一五’期間，選擇部分駐大中城市的機關、院校、醫療和科研單位進行試點，待條件成熟后全面推開。”二是非公務電話通信保障社會化。“在條件成熟的地區或單位逐步實行軍隊非公務電話通信保障社會化。”而且某軍區進行的“軍隊行政消耗性經費貨幣化”的課題研究和試點運行，取得了良好的收益。可見，我軍職務消費社會化保障的時機已經成熟。

1.公務用車支出

關于公務用車社會化，具體有兩種模式。一是“公車租用”。又稱“機關內部有償服務”，即將各級部隊機關現有公務用車整體轉制為經營性實體，成立“機關車輛管理服務中心”，供部隊機關有償使用。公務人員實行交通費用貨幣化，按照級別發放交通補貼，需要用公車時按里程、車型交納費用。這種模式在外國已有先例，如澳大利亞機關事務部設有機動車輛管理中心，歸口管理聯邦政府統一購置的車輛，各用車部門可向車管中心租用，所需費用列入各部門的經費預算。二是集體公務用車“租用租借”。如機關集體公務用車和接送上班人員，可租用地方公交車輛。駐大中城市部隊要注意和當地的國營出租車公司建立聯系，走社會化的聯勤保障之路，確立優先保障關系。

2.會議、接待支出

會議費、接待費的管理也可引入市場機制，增大社會化保障的力度。會議、接待支出是一種非軍事性的社會消費，購買的服務可以直接取自于社會公共服務。地方政府及外軍在依托社會保障方面有許多有益的經驗可供借鑒，如美國國內有幾千家“接待公司”、“會議公司”，其主要業務就是承接政府和軍隊的接待、會議等事務。由于各個公司之間開展競爭，政府、軍隊因此可以以較少的費用而獲得優良的服務。因此，我軍也可以探索與地方企業合作，成立會議中心、接待中心，作為獨立核算的市場經濟主體來保障部隊的會議和接待任務。具體可按照軍隊物資集中采購的辦法，通過招投標選擇信譽好、服務優、價格低的賓館、酒店、會議中心作為定點招待和會議單位。同時以合同的形式與之簽訂服務協議，部隊的消費以大客戶的形式提供各項優惠。

3.通訊支出

通訊支出方面所包括的住宅電話費和移動電話費都可借鑒地方公務員工資保障方式，實行非公務電話通信保障社會化。具體可按國家和當地公務員通訊費有關文件規定的標準和可享受人員范圍，實行社會化貨幣化管理定額到人，實行電話費用限額管理制度，或將補貼納入工資收入，在公務事業費用中一律不予報銷。

三、規范軍隊干部職務消費的制度保證

1.強化預算約束

預算的基本精神是將有限的財力最有效地運用到預算控制者們認為最重要的目標上，在這個意義上，預算是全社會各階層、各集團的利益中樞，也是體制改革的突破口。只有在預算硬約束的制度背景之下，職務消費問題才能真正解決。控制軍隊干部職務消費腐敗的最根本措施是預算制度的有力控制，要解決的核心問題是對支配財力的那部分公共權力的約束，最終要靠體制改革。這里的邏輯關系是：軍隊干部職務消費→預算控制→約束支配財力的公共權力→體制。

預算是軍隊干部職務消費管理的“龍頭”，預算控制，具體通過科學預算編制、硬化預算執行，做到職務消費開支有計劃，控制有目標，報銷有依據。一方面，科學預算編制是預算控制的起點，是把握職務消費支出投向投量的關鍵環節。具體通過細化預算，把與職務消費支出密切相關的接待費、會議費、差旅費、通訊費、車輛維修管理費等明確到具體的部門甚至到個人。另一方面，通過硬化預算執行，嚴格控制預算追加。真正做到預算上有的就辦，沒有的就不辦，增強預算約束力和可操作性。

2.完善規章制度

(1)完善法規體系是基礎

要想實現軍隊干部職務消費的規范管理，就需要從法律層次入手，建立和完善有關法律法規制度，使其有法可依。

一是宏觀層次上，對軍隊干部職務消費有指導作用的軍費運行法律需要制訂和完善，如預算管理的法制化。完善現行的《軍隊預算編制暫行規定》，同時以《中華人民共和國預算法》為依據，制定《軍事預算法》，其中對職務消費支出的規模、收支范圍、預算程序、編制和執行、決算、監督等都可做出宏觀規定，讓預算軟約束真正硬起來。

二是中觀層次上，制定和完善軍隊干部職務消費運行過程中的約束性法規，如監督管理的法制化。應盡早制訂《軍隊財務監督條例》，盡快頒發全軍執行，使財務監督檢查工作有法可依、依法實施。《軍隊財務監督條例》應包括財務監督的依據、目的、指導思想、監督組成、監督程序、監督主要內容、監督報告、監督意見、獎懲措施、法律責任等內容，應專門分出一章，重點加強對軍隊干部職務消費的監督控制。

三是微觀層次上，完善與職務消費相關的具體管理規定和運行法規。如財產申報法律化。可考慮將國外和我國部分地方政府部門的官員申報財產制度借鑒進我軍相關法律中。如政府和軍事部門官員申報財產制度不能法律化，就只能僅僅依靠現行行政機關和軍事部門的一些內部規定，官員的某些職務消費、“灰色收入”不能曝光于陽光之下，不能受到有效的監督，這不利于從源頭上規范軍隊干部職務消費。目前世界上很多國家已建立了被稱之為“陽光法案”的“公職人員財產申報和公示制度”。我國地方也在1995年由中辦、國辦聯合頒布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》；2001年，中紀委與中組部又聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。因此，我們期待著我軍的這些相關制度法律能夠出臺，這些對于規范軍隊干部職務消費、建設一個法治軍隊將起到有力的推動。

(2)健全執法機制是保障

必須建立賞罰嚴明的執法效力機制，謀求從根本上解決執法乏力和執行難的問題。一是健全執法監督機制，即加大執法監督的力度，二是健全違法追究機制，即加大違法追究和制裁的力度，使違法者感到違法行為“得不償失”，才能防患于未然。三是健全執法的激勵約束機制，力求通過責任制和獎懲制，以充分調動各級執行財務法規制度的積極性，實現依法施管、以法促管的良性循環。

3.建立監督公示機制

要堅持標本兼治、綜合治理的方針，建立社會公示制度、述職述廉制度、巡視制度等監督機制，從源頭上預防和解決腐敗問題。

(1)完善監督制約機制，做到監督綜合化

實行預算聯審和領導干部經濟責任審計制度。通過對職務消費支出的預算安排各方聯審，遏制人為編大預算的老毛病。推行領導干部經濟責任審計制度，可以有效遏止開支決策的隨意性，對職務消費有一定的約束力，減少腐敗發生的可能性。

(2)增加監督渠道，實現監督聯合化

通過推行政務公開，增強支出的透明度，發揮群眾間接監督的積極作用，以降低監督成本。對單位內部可以將與職務消費有關的會議費、招待費、電話費、差旅費、車輛購置、維修、用油等費用的開支使用情況，尤其是大額經費支出，定期向官兵公布，把職務消費由秘密變成公開的事實，從而便于接受各方面的監督。

(3)加大監督處罰力度，實現監督有效化

財務部門要進一步嚴肅財經法紀，加大懲處力度，堅持執法必嚴，違法必究，在徹底查清事實的基礎上，以財務法規為準繩，對那些違法亂紀的單位和個人，絕不姑息，嚴懲不怠。可將經濟處罰和行政處分等手段有機結合，以強有力的手段來加強財務監督的力度，規范支出管理。

4.規范集中采購過程

在“統一計劃、集中采購，歸口管理，計劃與籌供分離，采購與供應分離”的總體思路下，引入競爭機制，做好集中采購等工作。一是擴充集中采購范圍， 擴大物資統籌統供范圍。各級事業部門所需的自動化設備、物資材料、辦公用品、要全部實行統一計劃、統一采購、統一供應、統一結算的統籌統供辦法，對招標限額以下的小額采購項目，要試行采購卡制度，即以資金卡代替現金支付方式，并加強對貴重物品和物資庫存量的監控，堵塞漏洞，減少浪費和流失。二是推行公務用車的統一投保、定點維修和定點供油制度，推行辦公用品定點供應、大宗印刷業務定點印刷等方面的集中采購制度，將機關所有辦公用品、消耗品、辦公設備維修，統一到經過采購招標方式確定的供應商、維修點進行采購或維修，文件印刷、召開的會議統一到指定的單位辦理。通過集中采購，從源頭上減少產生“權錢交易”等行為滋生的土壤，抑制分散采購活動中的各種腐敗現象，為規范軍隊干部職務消費行為創造良好的環境。

5.貫徹集中支付制度

進一步貫徹資金集中支付制度，嚴把支出結算關。即與職務消費相關的支出項目統一由財務處或結算中心直接與供應商、印刷廠、招待所辦理結算，事業部門只見“物”不見錢。對會議費、招待費、差旅費等與職務消費相關的“隱性”開支，實行承辦與結算相分離的結算辦法管理，應做到“及時結算、實行聯審”。要嚴格執行中央軍委的規定，嚴禁在地方飯店、賓館搞招待，尤其要嚴格按規定執行接待、會議費開支標準，并實行接待與承辦分開管理。而后會議經費由后勤財務部門統一與承辦會議的招待所直接結算。通過規范資金結算方面來堵塞職務消費管理中的漏洞，提高經費使用效益。

四、規范軍隊干部職務消費的技術改進

信息化是支出管理強有力的技術手段，信息化管理工具的應用是實現軍隊干部職務消費規范管理的重要途徑。通過開發符合部隊實際的“網上銀行”系統，建立軍隊“可視財務”信息網絡。網上銀行又稱網絡銀行或虛擬銀行，是指銀行利用互聯網技術，通過互聯網這一公共資源實現與用戶之間的聯接，以提供各種金融服務。軍級單位支付和基地支付都應開通網上銀行業務，逐步實現銀行無現金保障、網上銀行支付。

1.信用卡結算支付

建議與職務消費有關的支出實行銀行卡支付結算。如在會議費和接待費結算方式上，采用銀行卡結算來代替現金結算，與銀行聯系，將會議費和接待費的限額資金轉入銀行，由銀行發給定人定額的公務招待專用銀行卡。這種銀行卡只能在定點的接待單位消費，不能挪作他用。同時消費限額劃入專用賬戶，干部公務消費實行持卡消費和刷卡限額管理。像差旅費也可以采用公務用卡的方式來處理。對某些職務消費支出實行信用卡結算制度，既可大大減輕了財務人員的工作量，也可堵塞了職務消費支出結算報銷中的漏洞，地方和部隊就有不少先進經驗擺在我們面前。某部隊積極推行使用銀行卡結算，一方面消費者“只見物不見錢”，免卻繁瑣的現金支付和借還手續；另一方面，消費者的每一筆支出的消費時間、地點和金額都明明白白地記錄在憑據上，避免了支出過程中“順路搭車”。

2.網上支付預借款

在各級經費領報單位安裝POS機，通過網絡進行資金劃撥，實現各級支出劃撥電子化。這樣既方便又科學，為科學管理軍隊干部職務消費支出提供了可能，省略了煩瑣的現金支付和借還手續，實現了“資金劃匯零在途”。目前，軍隊有許多單位都開始使用POS機業務，取得了很好的效果。在此基礎上，下一步可以考慮將分散的網絡整合成統一的系統，實現全軍范圍內職務消費支出供應的電子化。財務部門或紀檢部門隨時輸入刷卡人的信息，任何一天的每一筆消費情況盡收眼底，利用這一網絡還可實時查看所屬部隊銀行賬戶，準確掌控資金往來及家底情況，全程監控資金流向流量。