電改關鍵在電價

記者述評 管理人員主觀判斷出來的“社會承受能力”、電力企業(yè)要求漲價的強烈程度與“攻關”水平，經(jīng)過討價還價，“統(tǒng)籌兼顧、疏導矛盾”，終于“順出去”，由電力消費者埋單

電力定價的改革，本應是中國電力體制改革的核心任務。這在2002年中央和國務院批準的電力體制改革方案中，已有明確闡述。

令人遺憾的是，六年來，在電力體制改革過程中，電力定價并未遵循當初國家確定的市場化路徑，用市場手段調(diào)節(jié)電力供需關系，而是沿襲了舊有體制下傳統(tǒng)的行政調(diào)控手段，在改革道路上裹足不前。

由此，產(chǎn)生了一系列的矛盾和問題，非徹底手術不能解決。

讓市場的歸市場，政府的歸政府

首先要解決的一個問題，就是打破現(xiàn)在的政府一把抓的定價模式，把對發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的定價方式分開，該市場管的歸市場，該政府管的歸政府。

發(fā)電企業(yè)的定價，應當通過競爭，由市場供需關系平衡點的邊際成本形成電價。這個邊際成本無需政府管理和監(jiān)督。因為眾多發(fā)電企業(yè)之間存在著競爭，誰也不敢把價格弄高了；否則，自己的電可能賣不出去。

電網(wǎng)企業(yè)則全然不同，因為電網(wǎng)屬于壟斷行業(yè)。對壟斷行業(yè)的價格，應當按照“平均成本定價”，由政府嚴格定價、嚴格監(jiān)督。政府通過在電網(wǎng)企業(yè)之間橫向比較，找到相對的平均成本，并鼓勵電網(wǎng)企業(yè)通過降低成本提高效率、增加盈利。至于電網(wǎng)發(fā)展資金，可由政府根據(jù)經(jīng)濟形勢和發(fā)展政策，確定出電網(wǎng)需要用于發(fā)展的允許利潤水平。

因此，發(fā)電企業(yè)的價格和收入隨行就市，而電網(wǎng)企業(yè)的收入則相對固定并且獨立。對電力定價應該采取不同的方式，即市場對競爭的發(fā)電企業(yè)定價，政府根據(jù)相對平均成本和允許利潤，對壟斷的電網(wǎng)企業(yè)定價。這是電價管理和改革最為重要的原則。

反觀當前，由于種種因素，包括觀念、認識上的原因，也許還有“戀權”因素，電力至今仍然實行全部由行政文件定價。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的新增成本，都不斷地要求政府攤入銷售電價，由電力消費者買單。而銷售電價漲價的幅度，是根據(jù)當時的經(jīng)濟形勢、管理人員主觀判斷出來的“社會承受能力”、電力企業(yè)要求漲價的強烈程度與“攻關”水平，經(jīng)過討價還價，以“統(tǒng)籌兼顧、疏導矛盾”為原則，最終由電力消費者埋單。由此就產(chǎn)生了電價管理中的一個著名詞匯：順出去。

久而久之，新增成本經(jīng)過“疏導”，“順”給用電戶，成了電價管理惟一可見實效的工作。其中最為著名的當屬政府以行政手段確定市場價格的“煤電聯(lián)動”。這原本是電價改革尚未到位期間，不得已而為之的過渡措施，多年來卻逐步固化，形成“定式”，成為所有電力企業(yè)整天翹首以望的期盼。

“順出去”之源

電力價格應該是市場上電力供需關系的反映。

發(fā)電技術多種多樣，但消費者買的是電，而不是買水力、煤炭、核材料。在用電環(huán)節(jié)，以行政命令讓某些消費者付出高電價，或者在發(fā)電環(huán)節(jié)以行政命令讓某些發(fā)電企業(yè)只能得到較低的上網(wǎng)電價，都是價格歧視。

如政府按照行政辦法，直接批準根據(jù)各類發(fā)電企業(yè)個別成本所決定的不同電價，則電力資源由市場優(yōu)化配置的定價原則就會成為一句空話，也意味著對其他企業(yè)的歧視。正確的做法應該是：各種發(fā)電方式的電價，首先都要統(tǒng)一遵循市場供需關系，得到同等價格。在此前提下，政府再根據(jù)具體情況和可能，對國家政策鼓勵的新能源等發(fā)電企業(yè)（比如風力發(fā)電）予以適當?shù)膬r外補貼。這還可以改善其經(jīng)濟競爭力。

至于由誰出錢補貼則很明了，即應該由最初同意建設這些發(fā)電項目、且處于該項目供電范圍內(nèi)的地方政府去補貼。如果補貼資金需從消費者的電費中籌措，那就不妨開個聽證會。

由于當前存在著事實上的價格歧視，使得發(fā)電按邊際成本定價、發(fā)電企業(yè)與用電戶直接交易、“同網(wǎng)同時同價”迄今無法實行。各種發(fā)電方式都在為自己尋找高發(fā)電成本的理由。比如，天然氣發(fā)電企業(yè)的理由是政府定的氣價導致成本高；核電廠的理由是核電為運行安全付出的成本高。總而言之，電力消費者總是要為各個發(fā)電企業(yè)以各種理由增加的成本埋單，因為按照目前的價格管理辦法，所有的矛盾都需要“疏導”，所有的成本都需要“順出去”。

“沒有‘及時’”的遺憾

在各種認識誤區(qū)和復雜因素作用下，中國電價改革至今沒有實質(zhì)性啟動，電價改革方案出臺多年，幾近一紙空文，電力市場也流入空談。當初設想的、用市場規(guī)律調(diào)節(jié)電力供需的良好愿望，幾乎全部讓位于傳統(tǒng)的行政調(diào)控手段。與以往不同的是，有了新的延擱背景，像宏觀調(diào)控、結構調(diào)整、節(jié)約資源和保護環(huán)境。

2006年、2007年，全國發(fā)電裝機容量每年凈增加1億千瓦，這正是由于六年前電力體制改革中實施的電力企業(yè)“廠網(wǎng)分開”遵循了市場規(guī)律，創(chuàng)造出巨大生產(chǎn)力。只可惜市場化改革沒有配套進行。尤其是在近幾年“高增長低通脹時期”的難得機遇中，沒有及時啟動電力體制改革的“牛鼻子”——電價改革；沒有及時推行發(fā)電企業(yè)與電力用戶的直接交易，實行發(fā)電和用電的市場定價；沒有及時推進政府對電網(wǎng)企業(yè)的單獨定價；沒有及時開展電網(wǎng)環(huán)節(jié)“輸配分開”或財務分開核算的改革；沒有及時增加配電環(huán)節(jié)按照現(xiàn)代企業(yè)制度運作的新投資方。

這一系列的改革沒有“及時”展開，產(chǎn)生了一系列矛盾和問題。

諸如，在政府多次提高銷售電價的同時，發(fā)電企業(yè)卻不斷聲稱虧損擴大，不斷要求再漲電價；配電網(wǎng)發(fā)展緩慢的原因是缺乏資金，要發(fā)展就要漲價；在電網(wǎng)企業(yè)大規(guī)模投資證券、保險、房地產(chǎn)和境外電力項目，電網(wǎng)職工大量持股“三產(chǎn)”，通過關聯(lián)交易牟利的同時，農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展和農(nóng)電現(xiàn)代企業(yè)制度建設卻明顯滯后。

假設當初有了這一系列“及時”，很可能就是另外一種局面。企業(yè)會根據(jù)煤價上揚做出調(diào)節(jié)，增加燃料供應，減少用電需求；單獨定價并在各地電網(wǎng)企業(yè)間引入橫向競爭機制后，電網(wǎng)可能會更快實現(xiàn)良性發(fā)展。如果及時在配電網(wǎng)環(huán)節(jié)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，則廣大農(nóng)村的受益程度與目前狀況顯然不可同日而語。然而，這一切并沒有發(fā)生。