金光“林紙一體化”尷尬

以行政手段低成本圈地造林的傳統模式，如何應對林權覺醒與“林紙一體化”改革需求

在公眾印象中，數年前因環保、債務問題而備受指摘的林紙業巨頭——金光紙業（中國）投資有限公司〔下稱金光（中國）或金光〕，似乎沉寂已久。只有身處業內的人才知道，這家企業至今仍在風雨中搖擺。

最近，海南省昌江縣林業局陷入了一場麻煩：4月5日，海尾鎮南羅村的一片桉樹林突起大火，150畝桉樹被毀。經反復核查，排除了清明上墳起火的因素。縣林業局隨后向上級匯報稱，懷疑這是一起因林權糾紛引起的縱火案。

案發地是一片千畝桉樹林，1998年前后由當地村集體在未取得村民同意的情況下承包給金光，多年來，權屬爭議極大而始終無解。

對當地政府而言，這類林權爭議向來棘手。而近年來矛盾日熾，村民的極端行為層出不窮，局面近乎失控。《財經》記者從海南省林業局獲悉，迄今金光在瓊所營的120萬畝林地中，已有3000余塊、累計逾10萬畝林地因權屬糾紛而被農民損毀或搶占。

同樣的情況在云南、廣西也不同程度地存在。瓊、滇、桂三省區，正是金光在華最重要的營林區，亦是國家推行“林紙一體化”所重點依賴的林業資源要地。

中國政府于2001年正式邁出“林紙一體化”改革步伐，旨在改變傳統造林、造紙分離的模式，實現二者投資運營主體一元化。金光（中國）事實上的母體——APP（Asia Pulp Paper Co.，Ltd.，亞洲漿紙業有限公司），正是亞洲最大的“林紙一體化”跨國企業。

但七年來的歷史表明，曾被各地政府寄予厚望并極力扶植的金光，在“林紙一體化”產業鏈的最上游一環——營林環節上，一直四處碰壁。這家被視為行業領軍者的企業，目前在中國仍只是部分地實現了“林紙一體化”的目標，而未來的道路將更為艱難。

金光的尷尬現狀，也折射出“林紙一體化”在中國踐行之難。身處林業資源匱乏的背景，林地管理恰是中國土地體制中最為脆弱的一隅。非捋清林權、明晰利責，不能穩固上游原料供給，亦不能推動“林紙一體化”整體改革。

“金華林之源”

“今年起，省里不再下達為金光（中國）征地的指標。”4月15日，海南省林業局一位官員告訴《財經》記者，“以后金光想要地，可以自己跟農民一家一戶地談。”

云南省林業廳副廳長郭輝軍在接受《財經》記者采訪時，亦作出類似表述。

金光過往圈地營林的企業目標，很大程度上是通過地方行政高壓手段實現：政府逐級下達年度征地指標，并列入政績考核；壓力最終傳導至各基層村集體組織，為完成任務及獲益，最終以村集體意志取代村民個體意愿，將林地低價流轉金光。

即便如此，圈地向來不易。在海南，金光早在1997年即與當地林業總公司簽約成立海南金華林業有限公司（下稱金華林），合作營林350萬畝。此后九年，執行金華林的征地任務，成為海南省政府重點工程。

不久，海南省林業局即發現完成任務之艱難。“金光對林地要求很高，對坡度、海拔、土壤條件都有要求。還要求連片的林地面積不得低于150畝。”海南省林業局一位干部告訴《財經》記者。

由于合作首年征地進展極慢，第二年，海南省林業局局長換人。新局長甫上任即成立21個工作組，每組兩人，派駐各縣市督促金華林征地。海南省林業局防火辦劉福堂向《財經》記者介紹，當時海南省林業局工作人員總計不足50人，“這樣一來，全局工作幾乎陷入癱瘓。有人在會上氣憤地說，林業局干脆改叫‘金光局’算了。”

這一時期，正值金光集團在全球如日中天之際。這家由印尼財閥黃奕聰家族所有的跨國集團，其核心企業為APP，注冊于新加坡，1995年在紐交所上市。通過“官商合作”，APP在印尼攫取大片原始森林，在全球大舉借貸融資，以負債經營模式迅速崛起，躋身全球紙業十強，帶動超過150億美元國際資本投向印尼漿紙業。

APP在華投資始于1992年，以在寧波、鎮江等地并購小型造紙廠開端，之后率先在廣東大舉圈地營林。這一期間，業界共睹之APP中國路徑，正是其在母國“官商合作”模式的成功復制。

不曾預料，災難很快到來了。

“失之東隅，收之桑榆”

2001年，APP因長年債務危機從紐交所退市。圍繞其逾百億美元的債務，一場堪稱“全球新興市場最大的公司債務重組”展開，直到2006年方告收尾。

APP在證券市場上的隕落，被歸咎于高負債經營及對林業資源掠奪式開采。然而就在深陷危機的2001年，它在中國絕地逢生。

這一年，中國政府啟動“林紙一體化”改革，鼓勵單一主體投資運營從營林、制漿至造紙的全部產業環節。

中國紙張生產、消費長期位居世界第二，而造紙業向為中國“短板”。因產量整體不足，中國同時是紙張進口大國。國內造紙業的突出問題在于原料結構失衡，草漿比例過高。2002年，木漿原料僅占21％。草漿污染極大，結果造紙全行業當時對全國GDP貢獻不過2.2％，污水排放則占全國工業污水排放量的15.4％。

另一方面，中國林業資源短缺，人均森林面積居世界第119位。因造紙業和林業分屬不同部門管轄，上游造林缺乏下游造紙業的產業驅動，而下游生產亦無法獲得上游原料保障。

以上種種，正是2001年中國啟動林紙業改革前的產業背景。在政府決策者看來，推動全行業轉型，先須加大木漿供給，為此則須大造速生豐產林。國家林業局為此劃定了18個富林、宜林省份，提出速生豐產林基地建設工程。這一政策在2002年獲得當時的國家計委批復，構成“林紙一體化”政策的核心內容。

政策放開，為下游制漿造紙企業進入上游圈地造林打開大門。在一些經濟欠發達的富林省份看來，“林紙一體化”可以包治百病：提高林地生產力、樹立又一個支柱產業、帶動相關產業發展、解決就業、提供稅收……“林紙一體化”所到之處，盡管也惹來毀林和污染的爭議，仍被地方政府列為“首腦工程”鼎力支持。

APP看到了機會。2002年之前，由于全球性債務危機，APP在華曾一度面臨被整體出售的危機，其營林項目幾乎全部擱置。而自2002年起，外界眼中的APP游走于各大富林省份，已是中國圈地營林急先鋒的形象。

這一年，APP將在華全部投資轉至金光（中國）名下。后者是在上海注冊的外商獨資企業。從而，金光（中國）與卷入債務漩渦的母體隔離，傾力開拓中國市場。

林權屬于誰？

2002年前后，借助中國“林紙一體化”政策，重生后的金光（中國）狂飆突進，宣布在華投資超過900億元、涉及造林4000萬畝。

“林紙一體化”的上游為造林營林，這也是該模式能否成功運作的根本所在。此時的金光，對借助政府力量大規模、低成本圈地造林仍存幻想。但中國林地局勢，已今昔不同過往。

建國以來，中國林地體制變革已經歷四個階段：土改時期的“分山分林到戶”；農業合作化時期的“山林入社”；人民公社時期的“山林集體所有、統一經營”；上世紀80年代中后期的“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）。

中國現有林地約43億畝。在所有權上，被分為國有林地與集體所有制林地；在功能上，被分為公益林與商品林。林地、耕地同屬農地，較之后者，中國林地管理更為薄弱乃至混亂。

改革開放以來，各地政府隨意改變林地所有權及使用權、隨意變更林地功能分類、隨意侵占集體林地的現象層出不窮。

《財經》記者獲悉，2004年3月，國家林業局接到云南林業廳對金光營造紙漿林基地的問題匯報，問題包括：規劃營造的紙漿林基地有很大一部分是現有天然林，荒山荒地采伐率不到5％；轉讓價格過低，每年每畝林地只給0.8元；基地涉及國有林，須經省級以上林業主管部門審核，但事實未走審批程序。

此后，國家林業局派員對云南進行了為期十天的調研。在當年4月形成的調研報告中，批評了地方政府在金光營林過程中，“不經資產評估，由行政行為操作的林地、林木流轉，背離了市場經濟價值，造成國有資產流失和林農合法利益受侵害”。

對于外來者金光而言，近年來伴隨著土地價值不斷攀高，農民林權意識覺醒，靠行政命令壓價拿地不再是一條減少成本的捷徑，因為事后的反彈往往令局面失控。

在金光的主陣地海南，當初一些鄉鎮政府為完成征地指標，未征求農戶意見就將林地租予金光集團旗下的金華林。此后數年，農戶眼見地價漸高，將林地租予水果承包商或自種紙漿林、經濟作物所獲收益，均高出與金華林合作收益的數倍。于是，農戶們開始加入了毀林、搶地的隊伍。

“這些地，”王道文用手對著門前連綿的山劃了一個大圈，“從我們爺爺那一代就是分給我們村的，但國有農場背著我們把地租給了金光。我們必須把地要回來！”

王道文是海南瓊中縣紅毛鎮什空村村長。今年1月初，村內200余村民集體出動，將金光一片上百畝開墾好的林地搶占了，種上了村民們早已準備好的桉樹苗。

王道文告訴《財經》記者，什空村曾分得300余畝林地，“以前我們不知該種什么，只是拿來放放羊。后來農場來了，見我們什么也沒種，就占了我們一些地。這次農場又背著我們把這些地全租給了金光。現在我們地也沒有，租地的錢也沒看到。”

他說，自2005年當上村長以來，他一直在向鄉鎮政府部門反映此事，但一直未獲滿意答復。“沒辦法了，村民就占地。”

“午餐”并不免費

更集中的毀林占地風波，出現在2003年金華林第一個輪伐期過后。按照聯營合同，金光在用地前先一次性按每畝30元支付給農戶。六年一個輪伐期到時，再按木材收益分成，七成歸金光，三成歸農戶或村集體。

然而第一個輪伐期后，農戶們從金華林手中所獲提成僅每畝30元。“隨便在地上種點東西，一年都有幾百塊收入，很多農民就反悔了。”一位當地林業局干部解釋。

“分成的時候，金華林說要扣除所有的管理成本后再分，卻沒告訴農戶具體產量和成本的明細。”上述林業局干部告訴《財經》記者，2003年以來林業局不斷接到農戶投訴，要求退約，“我們曾跟金華林協商過，但沒有回應。”

2003年后，加入毀林及搶占林地行列的農戶越來越多。當中既有渾水摸魚者，有跟風搶地者，也有真正為收回林地使用權而理性行動者。

搶林激化了矛盾。2007年，金華林定屯經營區在一怒之下，將屯昌縣新興鎮南歧村王丁照等四弟兄告上法庭，擬追回被搶占的約60畝林地。這塊林地系金光1997年通過當地林業部門協調，從村集體處租賃而來，并獲四弟兄簽名，約定租約期30年。然而2004年第一個輪伐期過后，因不滿收益過低，兄弟四人在金光準備種植下一輪紙漿林前占地了。

最后金光官司贏了，但地還是無法收回。“地里全都種上了橡膠，法官也沒有辦法。”經營區一位工作人員說。

金華林在瓊中的負責人李軍告訴《財經》記者，為應付這一局面，金華林自2003年推出了一些變通辦法，若不能接受分成，農戶還可選擇以下合作方式：一是重租，“大家談定一個租價，再簽合同”；二是“公司加農戶”，由金華林向農戶提供種苗、肥料和技術，后者承包種植，采伐后優先售予金華林；三是“公司造林”，金華林向種植戶每畝投資350元，采伐后每畝返還2.8立方米木材給投資方，超額的木材由金華林以市場價格收購。

這一轉變，令金光不得不以更高的成本獲得林地資源。

事實上，自2007年以來，包括海南、云南及廣西在內的14個省份首批進行了林權改革，其核心內容是將集體林地的使用權及收益權確權到戶，將林權證發到個人手中；同時建立林地、林產品的流轉平臺。

據悉，在一些林權改革進行得較早的地區，集體林地一經確權，其地價即刻翻番。在這一背景下，金光過去依靠行政手段獲得的林業資源將引發更多產權糾紛，今后的拓展道路將日益艱難。

“林權改革分三步走。”海南省一位地方林業局干部告訴《財經》記者，“第一步是摸底，先把林地面積丈量出來──過去說有多少林地，靠的都是目測；第二步是為沒有糾紛或較少糾紛的林地確權；第三步再清理糾紛林地──這是改革中最頭疼的部分，放在最后。”

根據各地部署，此次林權改革需歷時五年左右。以此推算，金光所面臨的林權糾紛若不能及時解決，則矛盾將在三年后集中爆發。

金光悖論愈發清晰：當今中國實施“林紙一體化”模式的企業，必須在尊重林權的基礎上，循合法手段獲取林業資源，這意味著更高的資源成本，要求企業擁有更雄厚的財務支撐。而“金光模式”的中國版本，在以往恰恰是依賴行政手段，不憚負債運營，在權屬不清的模糊地帶大舉低成本圈地造林的“典范”。

林權漸次歸位，金光尷尬只有愈演愈甚。畢竟，天下沒有免費的午餐。

贏家？輸家？

金光在中國的麻煩還不止于此。

中國很大，在一地艱難獲得木槳原料資源后，跨省調拔也并不容易。國家發改委2003年12月發布的《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規劃》顯示，中國營林、造紙產業在各地分布極不平衡：在長江中下游和黃淮海地區，造紙產能幾近全國70％，而木漿產能尚不足20％；而在東南沿海、東北和西南地區，局面正好相反。

金光目前在華建有17家漿紙企業和25家林場，前者多分布于長江中下游，后者則多布局于東南和西南。如今，金光的營林重地——廣西、云南、海南三省區，已不愿僅僅承擔原料輸出者的角色。

以廣西為例，為了在本區營建完整的林紙一體化產業鏈，即使金光在欽州的漿紙項目已經上馬，廣西區政府仍提請各部門和沿海各市政府密切關注，“不允許從廣西原料林基地往區外運送原料木材”。

在云南，金光也不得不以在當地建設產能90萬噸漿紙廠的承諾為代價，以獲取更多原料林地。

為獲取上游林地資源，金光自身的企業利益訴求被迫向各富林省份的利益訴求妥協，在桂、滇、瓊三省區上馬制漿、造紙項目。這進一步加劇了原料短缺之困，也極大增加了資金壓力。

與其巨大的投入相比，金光在華拓展16年而進展甚微。截至2008年1月，金光在中國營林460萬畝，其中八成以上出自2002年之后，且至今仍處于凈投入階段。

金光（中國）的實際挺進，與其投資900億元、造林4000萬畝的宏圖偉略相去甚遠。

金光在中國的盈利水平也依然低微。金光（中國）財報顯示，其逐年增加的資產總額與債務幾乎等量齊高。2006年集團總資產263億元，集團層面負債總額為58.35億元，為子公司提供抵押或擔保形成的債務高達195億元。

“林紙一體化”戰略重估

金光個案顯示，“林紙一體化”之于中國國情固然有其合理性，但具體實施這一產業政策仍需謹慎權衡。

中國現有林地面積43億畝，居全球第五，而人均森林面積卻排在世界第119位。盡管國家林業局曾劃定18個省份建設速生豐產林基地，但這些富林、宜林省份其實各有“短板”。

以金光營林最多的廣西、海南及云南三省區為例：廣西林地面積多，資源競爭也最為激烈，地價迅猛攀升；與金光走得最近的海南省，僅引入金光一家企業，但當地林地資源緊缺、生態保護任務繁重，林權糾紛高企，不宜大干快上；位于長江源頭的云南則是典型的“遠看綠油油，近看水土流”的生態脆弱區，省內山高路險，林地分散，對于需要“用種莊稼的辦法”來對待的速生林產業，并不如期待中那樣適宜。

2007年11月，在四年前頒布《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規劃》的基礎上，國家發改委又發布了《造紙產業發展政策》，明確提出到2010年要力爭實現建設造紙林基地500萬公頃、新增木漿生產能力645萬噸的目標。

上述文件還要求，在“十一五”期間淘汰落后產能650萬噸，同時支持通過兼并、聯合、重組和擴建等形式，發展十家左右產能為100萬噸至300萬噸的制漿造紙企業。這意味著國內林紙行業將出現整合并購熱潮，行業集中度將明顯增加。

然而，中國有條件達成自給自足的林漿紙一體化產業目標嗎？

放眼世界，資源緊缺是“林紙一體化”產業的普遍難題。芬蘭等國的成功經驗表明，對森林資源的有效保護是實施“林紙一體化”的先決條件。

據國聯證券造紙行業研究員馬智琴介紹，芬蘭森林覆蓋率達69％，其紙業發展模式是倡導森林工業群體化，即將包括森林種植和管理、森林工業（制材、制漿和造紙）、建材工業、印刷工業以及各種相關產業，以多種形式予以結合。如完整的木材用來制作木板、家具等，木材的邊角料用來制漿造紙，從而達到善用每一塊木材的目的。

芬蘭嚴格執行森林保護及管理辦法，認為森林的首要功能是保護環境。按照規定，企業對林木的年砍伐量必須低于年生長量，砍伐后必須及時更新。但即使如此，芬蘭仍感造紙業對林木的消耗太大。進入21世紀后，該國以斯道拉恩索為代表的紙業巨頭正積極面向中國等發展中國家尋找林業資源，實現其全球化戰略。

反觀中國，森林資源和林業管理的先天不足，已導致包括造紙業在內的林業產業在后天成長中的局限。

在林業的分類與布局上，各地普遍缺乏規劃，隨意性大，可因利益需要隨時改變布局，破壞環境；在公益林的管護上投入不足且無積極性，使其成為盜伐主要對象。種植上則不顧地區、環境的差異選擇樹種，以完成任務了事；對商品林的培育與經營亦缺乏長遠目標，短期行為較為突出。

業內專家指出，要判斷中國是否有條件發展自給自足的“林紙一體化”，最科學的做法是對全國森林狀況作一次環評，有針對性地提出哪些省份的哪些地方可以發展速生林，哪些地方則堅決不可。在此基礎上作出的產業布局方能因地制宜，獲得可持續發展。

從眼下情況看，僅金光一家企業在“林紙一體化”進程中已是舉步維艱，更何況志存高遠的整個產業？