監(jiān)事會：不應(yīng)沉默的權(quán)力

中國監(jiān)事會緣何在頻發(fā)的上市公司治理事件中集體失語？是這一制度本身存有瑕疵，還是配套機(jī)制失靈，抑或是其背后的政治經(jīng)濟(jì)文化因素所引致？我們結(jié)合福田汽車和本刊課題組的研究成果，以探求走出我國股份公司監(jiān)事會制度的困境和改革的思路

監(jiān)事會制度誕生于1861年的德國。之后被日本、法國等大陸法系國家所接受。1993年，中國在公司制改革中，借鑒了國際經(jīng)驗(yàn)，開始了監(jiān)事會制度本土化的歷程。

按照我國《公司法》的規(guī)定，監(jiān)事會是公司內(nèi)部治理唯一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適用于股份有限公司和有限責(zé)任公司，代表出資人或全體股東的利益行使監(jiān)督權(quán)，對股東大會負(fù)責(zé)。根據(jù)分權(quán)制衡理論，監(jiān)事會是公司治理“三會”三權(quán)之一，監(jiān)事的獨(dú)立意見將形成有效的內(nèi)部監(jiān)督。

然而，近年來面對中國股市中接二連三涌現(xiàn)的“問題公司”，監(jiān)事會對此一籌莫展的“無能”表現(xiàn)和極差的操作性卻飽受業(yè)界人士和專家的詬病。

沉默的是大多數(shù)

2002年戴雅和卡布哈林兩位教授通過組織財務(wù)分析人員、政府官員、學(xué)者組成了專家委員會，對16家中國上市公司的董事、監(jiān)事和高層管理人員進(jìn)行了深度訪談。他們將中國監(jiān)事會分為四種類型，即“不作為監(jiān)事會”、“僅僅提供意見的監(jiān)事會”、“監(jiān)督但是不出具資料數(shù)據(jù)的監(jiān)事會”和“既監(jiān)督又提供數(shù)據(jù)的監(jiān)事會”。調(diào)查結(jié)論表明，由于缺乏法律權(quán)限和被明確定義的法律責(zé)任、缺乏獨(dú)立性、缺乏技能上的高度專門知識、地位不高、信息短缺以及缺乏動力等原因，樣本公司中的監(jiān)事會大都屬于“不作為”或者“僅僅提供意見”兩種類型。

據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，共有64家上市公司因各種違規(guī)行為受到中國證監(jiān)會和滬深交易所的81次處罰。根據(jù)這些違規(guī)公司近年來的年報及其監(jiān)事會報告，發(fā)現(xiàn)沒有一家監(jiān)事會發(fā)表過不同于董事會決議的獨(dú)立意見，也沒有做出任何“罷免動議”、沒有發(fā)出任何的預(yù)警信息，都是召開例行的會議、審議通過常規(guī)的事項(xiàng)，顯然沒有做到勤勉盡責(zé)。

中國監(jiān)事會制度溯源

監(jiān)事會制度在中國的最早闡述可追溯到1904年清政府頒布的《公司律》。其中，第五節(jié)提出了“查賬人”，就類似于現(xiàn)代公司法中的監(jiān)事。鑒于《公司律》存在的弊端，頒布后不久清政府又在日本法律專家的協(xié)助下，以日本商法為藍(lán)本形成了公司律草案，但該草案尚未審議完成，伴隨清政府的瓦解就被擱淺了。

此后，1914年中華民國的《公司條例》，1929年南京國民政府的《公司法》及1946年修改后的《公司法》，由于均是在清末《大清商律草案》及北洋政府《中華民國商律》的基礎(chǔ)上，“博采他邦成規(guī)，廣征本國習(xí)慣”而制定的，相應(yīng)的監(jiān)事制度也隨之保存下來。

1949年新中國成立后，國民黨政府時期的《公司法》被予以廢止。但為了發(fā)揮建國初期尚存的私營企業(yè)在過渡期的積極作用，于1950年頒布了《私營企業(yè)暫行條例》，并保留了監(jiān)事（當(dāng)時稱為監(jiān)察人）制度。

1956年的社會主義改造完成后，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變成單一的以公有制為基礎(chǔ)的國營企業(yè)。自此直到1979年，公司立法被全民所有制企業(yè)和集體企業(yè)立法所代替，監(jiān)事會制度亦隨之出現(xiàn)歷史性斷層，中斷了近40年之久。

直到1992年，為適應(yīng)新的環(huán)境的需要，原國家體改委發(fā)布了《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》和《股份有限責(zé)任公司規(guī)范意見》，在其中自建國以來首次使用了監(jiān)事會的字樣，并以1993年《公司法》頒布為契機(jī)，正式上升到了立法層次，構(gòu)造了一個在形式上效法日本，監(jiān)事會與董事會平級，在內(nèi)容上仿照德國，實(shí)施了員工監(jiān)事制度，并充分反映了中國社會經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的監(jiān)事會制度。在距離1993年頒布《公司法》12年后， 2005年頒布了新的《公司法，》明確賦予監(jiān)事會“對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議”的權(quán)力，來保障其檢查、監(jiān)督職能的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)了原《公司法》中關(guān)于監(jiān)事會的各項(xiàng)權(quán)力間銜接性差、可操作性差的不足。近年來，在一些上市公司還出現(xiàn)了尚未在中國制度化的獨(dú)立監(jiān)事，這種對獨(dú)立監(jiān)事制度的自愿選擇無疑進(jìn)一步豐富了中國上市公司監(jiān)事會治理的內(nèi)涵。

1997年之后，證監(jiān)會還出臺了一系列關(guān)于建立獨(dú)立董事制度的相關(guān)章程、指導(dǎo)意見和準(zhǔn)則。從本質(zhì)上說，獨(dú)立董事制度也是公司內(nèi)部治理機(jī)制的一部分，按照英美法系國家的經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立董事的引入是為了加強(qiáng)外部董事的獨(dú)立性，對管理層的權(quán)力形成制衡?！蔼?dú)立董事+監(jiān)事會制度”形成了我國上市公司治理的最大特色，但形式上的“雙重監(jiān)督”卻造成了實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督虛化。在缺乏良好外部治理環(huán)境的背景下，“中國特色”的監(jiān)事會變成了只會簽字、開會的“稻草人”。

發(fā)出“獨(dú)立聲音”的四大障礙

● 障礙之一:初始結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)忽略了現(xiàn)實(shí)的權(quán)力關(guān)系。

按照中國《公司法》的規(guī)定，監(jiān)事會包括股東代表和員工代表。然而，恰恰是這一結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了監(jiān)事會有效發(fā)揮作用的瓶頸。由于員工代表多為政工干部和勞動模范，其工資和職位基本上都由管理層決定，在監(jiān)督?jīng)Q策過程中往往首先考慮的是自己的員工身份，而很少有考慮自己是全體員工的代表，若要他們有效地履行職能，就會模糊監(jiān)督者和執(zhí)行者之間的界限，同時董事會的決策對他們有利、對員工有利時，則員工監(jiān)事的理性選擇就是放棄、忽略中小股東與整體員工的權(quán)益，或者串通一氣損害所利益相關(guān)者的利益，導(dǎo)致監(jiān)事會對董事會、經(jīng)理層的監(jiān)督弱化。股東監(jiān)事更是如此，作為股東（更為確切地說是大股東）在企業(yè)內(nèi)的代表，當(dāng)大股東與企業(yè)經(jīng)營層合謀時，在理性人假設(shè)下，其最優(yōu)選擇仍然是“不監(jiān)視”。“東北高速”治理亂象背后的“監(jiān)事集體失語”，其原因正在于此。

● 障礙之二:“制度傳承”過程中黨政關(guān)系的存在引致“行政干預(yù)”。

中國公司治理制度正式建立之前一直承擔(dān)著監(jiān)督制衡機(jī)能的是“老三會”。其中，黨委會在傳統(tǒng)的國有企業(yè)當(dāng)中，充當(dāng)著董事會的角色。職代會是工人群眾參與企業(yè)管理、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是實(shí)施民主管理的基本形式，一直以來在履行著類似于股東大會和監(jiān)事會的職能;工會則是對領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著近似于監(jiān)事會的機(jī)能。而當(dāng)現(xiàn)代公司治理理念導(dǎo)入之后，“老三會”面臨著去留的問題，但國有企業(yè)的自身特性及固有政治體制的約束，決定了“老三會”在短期內(nèi)不可能完全取締，基于此，在董事會不能完全承擔(dān)老三會全部職能的情況下，另設(shè)一個機(jī)構(gòu)成為必要的選擇，毋庸置疑，監(jiān)事會就承擔(dān)了此項(xiàng)機(jī)能。如此一來，直接引致了公司內(nèi)黨政關(guān)系的存在，且監(jiān)事會主席即便是兼任黨政職務(wù)，也大多是副職，而由董事長或總經(jīng)理兼任正職，監(jiān)事會主席往往處于其監(jiān)督對象的行政領(lǐng)導(dǎo)之下，這種超越內(nèi)部組織關(guān)系的行政關(guān)系的存在，決定了作為監(jiān)事會行權(quán)標(biāo)桿的監(jiān)事會主席無法有效地行使監(jiān)督職能。

● 障礙之三: 監(jiān)事會治理中的“人治”大于“法制”。

在“中庸文化”與“官本位”思潮仍占主流的今天，政治與經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域都帶有強(qiáng)烈的“人治”烙印，監(jiān)事會治理亦是如此。

例如，中國石油監(jiān)事會常常作為制度建設(shè)的“樣板”見諸于報端。然而，我們在欣喜該公司監(jiān)事會所取得的成績的同時，也必須要反思體現(xiàn)其中的“人治思維”。深入分析可知，該公司的監(jiān)事會能夠發(fā)揮作用的主因在于歷任主席的“個人地位”及由此產(chǎn)生的非“現(xiàn)任職務(wù)權(quán)力”的影響，對此翻開歷任監(jiān)事會主席李克成、王福成與陳明的履歷就會一目了然。興業(yè)銀行的監(jiān)事會亦然，畢仲華在正式擔(dān)任監(jiān)事會召集人之前，“監(jiān)事會也就是列席幾次會議，有時連監(jiān)事會會議的組織都是董事會包辦的”。但是，當(dāng)曾經(jīng)擔(dān)任副行長的畢仲華上任后，在短短兩年時間內(nèi)便將一個“花瓶”打造成一個具有“實(shí)效”的利劍，個中關(guān)鍵正是得益于其個人在興業(yè)銀行所積累的“人脈”。

以上是成功的范例，由于“人治”而失敗的例子更是不勝枚舉。新太科技在2005年的違規(guī)擔(dān)保事件披露之后，人們才發(fā)現(xiàn)在其4名監(jiān)事中，居然有一名為時任公司副總裁，可想而知，這嚴(yán)重地違反了《公司法》。犜綣庖皇鋇摹叭漚談浮閉孕孿紉歡燃澄榧恰⒆懿謾⒍魯ず圖嗍祿嶂饗鬧壩諞簧?，成为三九集椭Z木鑰刂迫?，由釉嶖人权力的“失控”致市M湮茨堋叭磯恕薄?可以肯定的是，處理具體問題不是以法律為準(zhǔn)繩，而是以“面子”為依據(jù)，一切從“官本位”出發(fā)，固然可能在短期內(nèi)取得一定的成績，但從長遠(yuǎn)來看，卻不利于制度的建設(shè)與發(fā)展，其作用的發(fā)揮也常常會“因人而異”。監(jiān)事會制度只有在“法治”的軌道上才會“走得”更遠(yuǎn)。

● 障礙之四:監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)限尚未厘清。

清華大學(xué)謝德仁教授曾經(jīng)指出，上市公司治理結(jié)構(gòu)中理想的會計(jì)事務(wù)權(quán)力安排范式是:經(jīng)理人在擁有企業(yè)內(nèi)部會計(jì)事務(wù)的積極權(quán)力的同時還擁有對企業(yè)外部會計(jì)事務(wù)的消極權(quán)力，監(jiān)事會在擁有企業(yè)外部會計(jì)事務(wù)的積極權(quán)力的同時還擁有對企業(yè)內(nèi)部會計(jì)事務(wù)的消極權(quán)力，而股東則可通過經(jīng)理人和監(jiān)事的選聘、激勵以及其它制度來調(diào)整和影響后兩者對企業(yè)會計(jì)事務(wù)的權(quán)力的享有和行使。誠然，上述制度安排確實(shí)有利于監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)限的厘清。然而，當(dāng)深入解析《公司法》、《上市公司治理準(zhǔn)則》等法律法規(guī)時就會發(fā)現(xiàn)，在中國現(xiàn)行的公司治理制度框架內(nèi)，經(jīng)理人不僅擁有內(nèi)部會計(jì)事務(wù)的積極權(quán)力，而且實(shí)質(zhì)擁有企業(yè)外部會計(jì)事務(wù)的積極權(quán)力。如此一來，本應(yīng)屬于監(jiān)事會的一些權(quán)利被其監(jiān)督對象堂而皇之地剝奪了。

那么，是否因此就要像東北財經(jīng)大學(xué)于立教授和北京大學(xué)邵東亞博士所主張的，取消監(jiān)事會呢？對此，我們持否定態(tài)度。事實(shí)上，監(jiān)事會制度在中國法律地位的最終確定，實(shí)質(zhì)上是政治制度在國民經(jīng)濟(jì)基層單位的具體反映，只要國有企業(yè)改革沒有完成，人們的觀念不發(fā)生激烈的變化，這一制度安排必將持續(xù)發(fā)揮著作用，并被人們廣泛的認(rèn)同。當(dāng)然，監(jiān)事會制度建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。

國企外派監(jiān)事:不一樣的“監(jiān)事”

在我國的國有企業(yè)中，還有相當(dāng)一部分的企業(yè)尚未按照《公司法》進(jìn)行改制。這些企業(yè)的國有資產(chǎn)的保值增值問題成為1990年代國企改革的重點(diǎn)。為了在企業(yè)外部尋求一支獨(dú)立的監(jiān)督力量，國務(wù)院于1998年5月施行了向國有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽察特派員制度，并于同年7月頒布了《國務(wù)院稽察特派員條例》。2000年6月，根據(jù)十五屆四中全會制定的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》精神，稽察特派員制度過渡轉(zhuǎn)化為外派監(jiān)事制度。

雖然同樣履行的是監(jiān)督職能，外派監(jiān)事制度的彼“監(jiān)事”與法人公司治理結(jié)構(gòu)中的此“監(jiān)事”是不同的，外派監(jiān)事代表的國家這種特殊出資人的利益，通過行政上的公共權(quán)力監(jiān)督企業(yè)。由于外派監(jiān)事制度是一種“異體”監(jiān)督機(jī)制，具有很高的獨(dú)立性和權(quán)威性，具備了有效監(jiān)督的前提條件，在保護(hù)國有資產(chǎn)的不受侵占方面發(fā)揮了積極作用。