農(nóng)村低保在路上

歲末的清新

又是一年歲末。 由試點(diǎn)到在全國(guó)推行，普及一年多的農(nóng)村低保制度，已經(jīng)家喻戶(hù)曉。這種“輸血”式扶貧被認(rèn)為是真正惠及鄉(xiāng)村大地上2000多萬(wàn)貧困人口的“陽(yáng)光低保”，被寄予厚望。

有人從中看到了社保的未來(lái)—全民低保，“農(nóng)村低保是農(nóng)村保障制度的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，是向全民低保邁出的扎實(shí)一步”。

有人從中看到了社保打破的城鄉(xiāng)樊籬，“一定程度上遏制了窮人愈窮，富人愈富的‘馬太效應(yīng)’”、“是個(gè)令人振奮的開(kāi)端”。

有人從中看到了政治文明的進(jìn)一步推進(jìn)，“農(nóng)村低保，是國(guó)家讓廣大農(nóng)民共享改革開(kāi)放成果政策的落實(shí)”。

有人從中看到了希望，“農(nóng)村低保如一束溫暖的陽(yáng)光，給廣袤無(wú)垠的綠色田野注入了新的希望”。

2007年度的記憶

2007年的記憶是溫暖的。這一年，我國(guó)農(nóng)村低保制度取得了飛躍性的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

春天，素有“平民總理”之稱(chēng)的溫家寶總理，在政府工作報(bào)告里的一段話引起了人們的特別注意：“今年要在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度。”

對(duì)于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展而言，這是一個(gè)標(biāo)志性事件。

我國(guó)是人口大國(guó)、農(nóng)業(yè)大國(guó)，解決數(shù)十億人的溫飽問(wèn)題，是30年改革開(kāi)放最醒目的成績(jī)。

1985年，8年改革開(kāi)放使我國(guó)貧困人口由1978年的2.5億驟降至1.25億。其后，有意識(shí)的開(kāi)發(fā)式扶貧，將農(nóng)村貧困人口減少到了上世紀(jì)末的3000萬(wàn)。

然而，面對(duì)至今仍然存在的2000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，重在“造血”的開(kāi)發(fā)式扶貧卻似乎力不從心。

因?yàn)椋@2000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口中，大約1／3是殘疾人，1／5是失去勞動(dòng)能力的“五保戶(hù)”，還有1／4居住在地理環(huán)境極為惡劣的地區(qū)。

農(nóng)村低保制度，給這2000多萬(wàn)貧困人口帶來(lái)了希望，但它的建立也并非平地起高樓。

從1999年起，我國(guó)已在城市居民中建立了3條保障線，即國(guó)企下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和居民最低生活保障。而探索早于城市低保的農(nóng)村低保卻一直停滯不前。

2004年之前，我國(guó)建立農(nóng)村低保制度的僅有北京、天津、上海3個(gè)直轄市和浙江、廣東2省。

隨后，作為解決農(nóng)村貧困人群生活問(wèn)題的制度安排，中央對(duì)建立農(nóng)村低保制度的提法逐步強(qiáng)化。

由2004年中央一號(hào)文件提出“有條件的地區(qū)，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”到十六屆六中全會(huì)提出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。中央越來(lái)越高的要求，加快了農(nóng)村低保建制步伐。

至2006年底，全國(guó)24個(gè)省市區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，惠及1509萬(wàn)人。在此基礎(chǔ)上，2007年春節(jié)前夕，黨中央、國(guó)務(wù)院在中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出了全國(guó)農(nóng)村低保建制日程表。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“9億農(nóng)民就像希臘神廟里的柱子，他們托起了大廈!”要讓“大廈”安如泰山，必須從制度上善待農(nóng)民。而全面推行農(nóng)村低保，是彌足珍貴的第一步……

作為一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義、覆蓋全國(guó)的社會(huì)救助制度從這一刻開(kāi)始建立，并漸行漸寬，覆蓋全國(guó)。

上路比抵達(dá)更重要

據(jù)預(yù)計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)村低保人口增加到近4000萬(wàn)。

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)低保制度由城市進(jìn)入農(nóng)村，無(wú)疑是一次深遠(yuǎn)的具劃時(shí)代意義的變革。

根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)和一些國(guó)際組織多年的調(diào)查分析，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困群體的成因主要有五種：一因病，二因殘，三因年老體弱，四因缺乏勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力低下，五因生存條件惡劣。

這部分人占我國(guó)農(nóng)村人口的3.5％左右，幫助這些人解決溫飽問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)他們“應(yīng)保盡保”，是農(nóng)村低保制度的基本立足點(diǎn)。

但由于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、農(nóng)村干部素質(zhì)良莠不齊、農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村低保制度在上路之初就凸現(xiàn)出了種種制約因素：不少地區(qū)保障比例“一刀切”、資金配套少、工作人員缺、發(fā)放問(wèn)題多。

“一刀切”的結(jié)果是“貧困地區(qū)吃不飽，富裕地區(qū)吃不好”。在經(jīng)濟(jì)越是欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，貧困人口越多，需要救助的對(duì)象、投入的資金就越多。

而基層財(cái)政對(duì)低保資金有限的配套能力，限制了農(nóng)村低保的覆蓋面，使部分困難戶(hù)無(wú)法享受到救助。

享受救助的困難群眾，因過(guò)于貧困，他們生病幾率相對(duì)也較高。大部分救助資金，被用來(lái)供養(yǎng)孩子讀書(shū)或治病，短時(shí)間內(nèi)難以擺脫貧困。

所以，自農(nóng)村低保制度在全國(guó)推行以來(lái)，普遍遭遇到低保待遇發(fā)放“易升難降”、低保享有者“易進(jìn)難出”的困境。

一些地方還出現(xiàn)了“富翁吃低保”、“養(yǎng)懶漢低保”、“關(guān)系低保”、“假保”、“人情保”等不正常現(xiàn)象，更有甚者，為了騙取低保離婚再?gòu)?fù)婚的。

這些“鬧劇”背后，是農(nóng)村低保制度推行過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和實(shí)施過(guò)程中的違規(guī)操作。

由于農(nóng)村低保涉及面大、工作量大、工作人員少，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要負(fù)責(zé)上千人的低保，壓力大且及時(shí)、準(zhǔn)確地匯集農(nóng)村困難群眾基本信息的難度大。

一部分基層干部，利用手中掌握的權(quán)力混淆視聽(tīng)，代替大多數(shù)群眾，與騙保者沆瀣一氣或者直接參與騙保。有的地方，為了不引起“公憤”便于行事，干脆連基本程序張榜公示也省略了。

低保，是社會(huì)給貧困人群提供的生活底線，是政府聯(lián)系百姓的橋梁，也是百姓了解政府的窗口。

“富翁吃低保”、“養(yǎng)懶漢低保”、“關(guān)系低保”、“假保”、“人隋保”等不正常現(xiàn)象不僅是對(duì)社會(huì)道德的拷問(wèn)，也對(duì)低保資金產(chǎn)生了巨大的壓力，損害了低保制度的公正性和嚴(yán)肅陛。

保障比例怎么定?資金如何配套?低保工作誰(shuí)來(lái)做?“救命錢(qián)”又該怎么發(fā)?這些問(wèn)題，是農(nóng)村低保制度推行過(guò)程中必須逾越的“坎”。

路還很長(zhǎng)

作為一項(xiàng)社會(huì)救助制度，農(nóng)村低保制度還意味著城鄉(xiāng)居民共享國(guó)民待遇時(shí)刻的來(lái)臨。

如何逾越農(nóng)村低保制度實(shí)施過(guò)程中的“坎”，使“低保新政”更溫暖、更明亮，有關(guān)專(zhuān)家呼吁地方政府出臺(tái)相關(guān)法規(guī)性文件。

雖然，全國(guó)各地在建立農(nóng)村低保制度的實(shí)踐中已經(jīng)探索出一些行之有效的做法。

在工作機(jī)制上，形成了政府主導(dǎo)、民政主管、部門(mén)配合、鄉(xiāng)村落實(shí)的工作機(jī)制。

在低保管理上，各地普遍實(shí)行較為嚴(yán)格的對(duì)象審批和動(dòng)態(tài)管理制度，完善了張榜公示、民主監(jiān)督措施。

在資金落實(shí)上，普遍建立了地方各級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)的投入機(jī)制。

在資金管理上，專(zhuān)款專(zhuān)用、專(zhuān)項(xiàng)管理，保證資金及時(shí)、足額落實(shí)到人。

但在農(nóng)村低保具體實(shí)施過(guò)程中，一些政策落實(shí)不到位，尤其是監(jiān)管力度的不足，產(chǎn)生的不公平、不平衡現(xiàn)象，滋生的腐敗、騙保現(xiàn)象，嚴(yán)重曲解、褻瀆了農(nóng)村低保制度，限制了農(nóng)村低保發(fā)揮的效應(yīng)。

如何保證這項(xiàng)制度更加公平透明、更加陽(yáng)光，最大限度地發(fā)揮作用?農(nóng)村低保制度，恐怕還要走過(guò)一段很長(zhǎng)的路。