公共治理的視界

公共政策作為當代公共管理運行的主要工具之一與核心平臺，其重要性已經日益深刻地被人們所認知。在現代社會公共生活的生產與再生產的過程中，即人類生活的社會性和生物性的生產和再生產的過程中，人們在資源的獲取、生產、分配或交換過程中不可避免地會在不同范圍和層面產生利益矛盾、摩擦或沖突，需要有效的公共政策予以規制、導引或調控，從而實現對社會資源配置的整合和優化以維系社會的良性運行。這一過程也即公共管理或社會治理的過程。公共政策目標及其價值能否實現及其實現的程度，取決于政策執行的效率與效能。公共政策執行對于公共管理或社會治理目標的實現至關重要。

然而，對公共政策執行之重要性的認識及其研究并非與政策科學的興起同步。拉斯維爾和拉納(H. D. Lasswell 和D. Lerner)一九五一年出版的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書被認為是公共政策學或政策科學誕生的標志，而被譽為執行研究奠基人的普列斯曼與懷爾德夫斯基（J. Pressman和A. Wildavsky）所撰的被認為是政策執行研究發軔之作的《執行》一書，卻是遲至一九七三年才姍姍問世。 因此，大致可以說，政策執行研究興起于二十世紀七十年代初。在那時候，人們才意識到在政策過程研究中沒有對政策執行進行專門性探討是一個“缺失的環節”。

普列斯曼和懷爾德夫斯基所著的《執行》一書的副標題也經常被人們所引用，因為它極好地表達了研究者對政策執行所予以的強烈關注及對其研究結果的警示。這一副題是：“華盛頓的偉大期望是如何在奧克蘭市破滅的；或，聯邦計劃項目的運作何以會令人驚異？這是由兩位有同情心并試圖在毀滅的希望基礎上建構道德的觀察家所講述的一個經濟發展管理的報告?！边@樣的表述，反映了二十世紀六十年代末期許多美國人對“向貧困宣戰”（War on Poverty）和“偉大的社會”（Great Society）兩個政府項目遭遇失敗或僅獲得有限成功所感到的極大沮喪。這樣的感受促使人們開始關注政策的執行過程，而非僅僅關注政策過程的初始階段即政策的制定。

公共政策的制定與執行本質上是一種公共物品供給。公共物品大體上可分為物質主體性和非物質主體性的兩種類型，前者如公共基礎設施、國防體系、社會保障與救濟體系的物質層面、環境保護，水利建設等等，后者如制度、法律法規和公共政策其中包括前者的制度、法律法規和政策層面的內容等。這兩種類型的公共物品的供給方式及其供給效益的可能受到制約的因素有很大的不同。前者的物質形式一旦形成，在相應的規制調節下就能夠較快地使社會受眾獲益或在不同程度上產生預期的社會影響，其特點是供給的方式比較直接，供給方式和供給過程受到制約的因素相對較少；而后者，雖然其中的某些部分最終也會通過物質形式得以體現（例如公共衛生政策），由于其主體是以一種無形的非物質性的各種法規、條例或政策的形式出現，在它們制定即形成合法文本之后能否有效實現供給——制度法規或公共政策得到充分執行以實現預期目標，會更多地受制于許多因素。例如，執行的客觀條件、執行者對執行內容把握的程度和可能產生理解的偏差，以及各種利益或價值誘因所導致的對執行者之執行力和執行程度的影響，其間無疑存在很多的變數。從根本上說，公共政策是公共權力機構依據公眾的意愿所制定的旨在維護和增進社會公共利益的各種指導性、調節性或制約性規定——包括社會發展的方向、計劃、價值分配、路徑選擇和資源配置方式等等。公共政策對現代社會的發展之重要性不言而喻。公共政策價值的實現依賴于執行，而執行在很大程度上會受到各種變量影響制約，因而公共政策執行必須承受之重不可不予以高度關注。

由于現代社會中利益和信念的分散性之加劇以及由此引發的社會矛盾沖突的增量與加深，以及由此導致的公共事務的復雜性多樣性的不斷擴展，人們對于作為導引、規制、調節和化解公共生活中的矛盾沖突促進社會和諧的主要工具的公共政策執行的重要性及其難度的認識不斷得到深化。從而，對公共政策執行的研究得以立旗升帳，在政治科學和公共政策學的領域登堂入室。

當人們切入對政策執行問題的考量探析，實際上暗含了一個預設的前提，即對需要檢視其執行的公共政策的價值的認可或基本認可。否則，首先需要討論的問題就不是政策的執行，而是政策本身的正確性與可行性。

普列斯曼和懷爾德夫斯基在他們的《執行》初版序言中說， “我們可以把政策當做包含初始條件和預期結果的一個假設來探討。實際上，執行是一個復雜多變的進程，在完成X的過程中，很多問題可能出錯”。而且，“這樣的因果關系鏈越長，在各個環節之間的交互關系就越多，政策執行就越是變得復雜”（Pressman， J.L Wildavsky，A. Implementation， 3nd edn. 1984，Berkeley: University of California Press， p. xxiv ）。實踐表明，這樣的因果關系鏈之長之復雜，通常會超過人們的預想。

執行在政策過程中處于何種位置？研究者見仁見智。在馬茲曼尼恩和桑巴蒂爾看來，公共政策執行是貫徹基本的政策決定。一般說來，這樣的政策決定體現在法規、條例或法令中，也可采取行政命令或法院決定的形式。從理論上說，這樣的界定所提出的問題，確立應實現的目標，并以多種方式建構執行的過程。這一過程通常經由一系列階段，在這里，執行過程包括了政策執行、受眾依從、效果顯現、認知效果和反饋修正若干階段。

或許最為特殊的分析模式是德洛所提出，他把政策過程區分為亞決策、決策與后決策三個主要階段。由于這三個階段都各有其次級的階段，因而共有十八個（次級）階段?！罢邎绦小痹谶@樣的周期中處于第十六階段，可見其把執行階段排于很靠后的一步。

無論對執行的階段如何定位，人們都不能忽視執行對政策目標實現所能起到的制約作用。毫無疑問，可以稱之為公共政策并因此需要去執行的，是在政策過程早期階段已經輸出的產品。然而，如安德森所指出，這樣的政策的內容以及它對政策受眾的影響在政策執行階段可能會實質性地被更改、加載甚至否定。因此，安德森所說的“政策在執行中建構，也在建構中執行”（Anderson， J.E. 1975， Public Policy-Making， p.79），深刻地揭示了政策對于執行的依存關系以及政策制定與執行之間的互動關系。

政策執行的結果需要評價，否則無法判斷政策的成敗得失。觀察評價政策的結果實際上是要把政策輸出和與其執行后產生的后果進行比較，考量是否和在多大程度上實現了預期的目標，存在多少“執行差距”。如果“執行差距”之大足以令人失望，那只能說是“執行失效”甚至“執行失敗”。

從根本上說，對執行結果的評價是規范性的，無論這樣的評價可能得到何種類型的分析性支持。其中的關鍵問題是，分析者認為這樣的規范性評價是與經驗性分析相分離抑或是與之整合。帕森斯應用摩根關于組織的借喻模型來揭示采用關于執行差距或執行失效的各種觀察視角的價值，并傳神地表明以不同的方式來考察和界定執行失敗的原因和結果。經驗告訴我們，執行過程復雜多變，實踐中沒有一種單一的演繹推理式的比喻能對執行失敗的原因提供全面完整的闡釋。重要的是，這些對經驗性實踐所做既可情感又可理究的描述所給予的啟示，有助于研究者從多角度多層面探析政策執行失敗之因由。

執行研究正在變為一個迅速成長的領域，這已是不爭之事實。現今尤為引發人們興趣和關注的是，執行研究正在與方興未艾的治理研究結合在一起。這必定會賦予執行研究更強大的動力并注入更充盈活力的生機。因為，“治理……關注創造條件以實現有秩序的管理和集體行動，通常包含私人部門、非盈利部門以及公共部門的各種機構。治理的本質在于其聚焦于管理機制——授權、契約和協議，而不是僅僅依靠政府的權威和認可”（Milward， H.B. 和Provan， K.G.1999，How Networks Are Governed，p.3）。進而言之，可以更明確地說，當代公共治理以社會構成多元參與合作共治、自組織網絡的建構運行與實現公共利益最大化為其主要特征。而其中，一方面，治理理論的勃興及其實踐的探索對于確定和深化公共政策執行研究的目標與其方式具有全新的重要意義；另一方面，政策執行本身由于引入治理理念而有了更豐富的內涵，從而使執行與執行研究無論是縱向和橫向的空間都得到極大的拓展。

在執行研究已歷三十余載之后，亟須對這一學術研究領域發展做一個回顧、梳理和評析，從而為當代的研究清理出一個可據以繼續前行的平臺，拓展一個明晰的視界，并為推進執行研究的路徑選擇提供建設性的導引。希爾和休普的著作《執行公共政策：理論與實踐中的治理》可謂應時而生。

《執行公共政策：理論與實踐中的治理》一書，為我們提供了在政治科學和公共行政的重要領域中的研究工作的一幅完整的圖景和最新的文獻評述。這樣的具有縱深視野的考量評析依執行研究中所出現的長期論爭的自上而下論和自下而上論兩個基本陣營的劃分，據此對各方的主要研究者及其貢獻得失予以考察。

作者的宗旨是檢視關于執行理論和執行研究，對已有的成果進行全面評析并建立它們之間的相關聯系，揭示執行研究對于公共行政實踐的相關性，并進而探究治理性質的演變對于執行研究的特殊意蘊。他們認為，探討當代公共治理理念的應用性，以及如何運用這一理念對于我們今天理解政策執行過程的理論和實踐具有重要價值。在一個政府過程已被認為正在轉向一個治理過程的時代，這樣的認識尤為重要。治理意味著在公共管理中更大范圍的行動者可以參與，單純的等級模式正在被摒棄。因此，把執行與治理相聯系是本書的一個重要特色。

著名政策學家倫敦大學教授韋恩·帕森斯（Wayne Parsons）對這部專著予以高度評價，認為“這是一部極好的并為學界所迫切需要的著作。希爾和休普我們提供了一部精心撰述并且易于理解的關于執行研究發展進程的著作，這對于每一位關注于理解現代決策中的政策執行的學者都具有重要的價值”。

作者的研究向我們揭示，為什么對公共政策執行的研究和控制迄今依然是公共行政和政策研究的核心問題。如上所述，公共政策執行的是一個會受到內外多方因素影響的過程，這一過程會受到參與其間的多元主體和卷入其中的各種資源的制約。因此，深入研究公共政策執行的制約因素和這些因素的影響方式及其相互關系，探討優化執行資源配置和執行效果的路徑，無疑具有十分重要的理論意義和實踐意義。

對我國而言，由于種種人們所知道的社會和歷史的原因，研究政策執行問題更有其特別的重要意義。關于中國的政策執行，曾經有許多留下時代烙印的特殊語匯與之相聯系?！奥鋵嵳摺边@樣飽含社會歷史積淀的慣用語，反映了執行政策之難和人們對于可能改變自身命運的政策及其真正得以執行的企盼?！巴琳摺薄⑸嫌姓撸掠袑Σ摺边@樣的說法人們耳熟能詳。前者是指政策執行者對政策的自定義或自行修正，扭曲政策為我所用，導致政策執行中亂象紛呈甚至病象百出，后者則反映了一種企圖化解政策效力的現象。而“用足政策”的說法，則揭示了政策的彈性特征和體現了某種可以受到鼓勵的發掘政策潛力的智慧和勇氣。當今，中國處于深刻的社會經濟轉型時期，社會分化現象日趨突顯，社會矛盾的發展已經日益引起人們的關注。在政府體系的縱向和橫向關系中，在社會不同的經濟主體之間及不同群體之間，在政府或政府部門與社會公眾之間，由于存在對一些問題認識的非趨同性和各種復雜的利益誘因，公共政策在其制定和執行的過程中出現的利益博弈的態勢已日益彰顯，政策執行正在受到更多更復雜因素的制約影響。

可以說，我國當今社會公共生活的運行發展需要人們更多地關注和認知公共政策執行的重要性，需要更有解釋力和更富于應用性的理論研究來改善對政策執行的認識和實踐。但是，較之于這樣的要求，目前學界對于政策執行的研究卻還比較薄弱。因此，把希爾和休普的著作《執行公共政策：理論與實踐中的治理》譯出版，相信對于推進我國學界公共政策執行的理論研究及實踐的探索，對于推進政策制定者和執行者改善其工作，對于社會公眾在這一過程中更多地參與、表達和監督，從而促進我國公共治理的發展與深化乃至和諧社會的建構都會多有裨益。

（《執行公共政策：理論與實踐中的治理》， [英] 邁克·希爾、[荷] 彼特·休普著， 黃健榮等譯，商務印書館二○○八年版，39.00元）