我國服務型政府建設的對策探討

摘要：服務型政府的建設是政府改革的目標。本文在分析、總結了服務型政府的內涵的基礎上，提出服務型政府建設的框架在于倫理自覺性和倫理制度建設；加快政府職能轉變；制定統一的基本公共服務標準；建立一套公共服務的保障機制；公共財政體制建設。

關鍵詞：服務型政府內涵建設對策

China's service-oriented government building in the Strategy

LEI Ting

(China Jinggangshan Cadre College training， Jinggangshan， 343600)

Abstract: The construction of a service-oriented government is government reform. In this article， summed up the connotation of a service-oriented government on the basis of the proposed service-oriented government is building a framework for ethical consciousness and ethical systems; to speed up the transformation of government functions; the development of uniform standards for basic public services; the establishment of a set of public services Security mechanism; public finance institution-building.

Key words: service-oriented government， the connotation，Construction

黨的十六屆六中全會首次提出了服務型政府建設的明確要求，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能，這也是構建社會主義和諧社會的目標之一。2007年10月，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，加快行政管理體制改革，建設服務型政府。2008年2月23日，中共中央政治局進行第四次集體學習的內容就是國外政府服務體系建設和我國建設服務型政府，胡錦濤同志強調，建設服務型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務宗旨的根本要求，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求。[1]因此，公共服務型政府的建設是關系到和諧社會建設的關鍵之一，是政府改革的重點所在。

一、公共服務型政府的內涵與特征

要建設公共服務型政府，首先要正確認識什么是公共服務型政府。2004年2月，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話中指出：“公共服務，就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府。”[2]這是從政府公共服務的范圍角度對其內涵的概括，也是溫家寶總理第一次正式提出服務型政府的改革目標。

有學者從不同的角度定義了公共服務政府，如，北師大李曉西教授認為公共服務型政府簡單的說就是提供公共產品為人民服務的政府；吳敬璉教授認為，建設服務型政府，就是要把“全能大政府”體制顛倒了的政府和人民之間的主仆關系校正過來，建設一個公開、透明、可問責的服務型政府；余暉認為，公共服務型政府，就是提供私人或者社會不愿意提供，或者沒有能力提供的公共產品的組織；中國行政管理學會課題組2005年在《服務型政府是我國行政改革的目標選擇》一文中所界定的內涵：“是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。”

歸納起來，對公共服務型政府的本質認識是一致的，就是政府以民為本，政府要為人民服務，政府要為民興利。在這個內涵的框架下，公共服務型政府的特征主要是：服務理念的核心性、民意的主導性和法治的保障性。因此，服務型政府的核心是服務，服務內容由民意決定，服務過程以法治為基礎。政府提供什么服務是由立法機構（民意代表機構）來決定，而不能由行政機關來決定，而立法機關又必須根據人民的真實要求來立法。政府服務的評估主體是人民，最終標準是公民的滿意度。

二、中國公共服務型建設的路徑選擇

隨著我國政治體制改革的深入，服務型政府的建設成為我們改革發展的目標。我國服務型政府建設從醞釀、起步到發展、創新，大體經過了三個階段。從黨的十六大開始，服務型政府建設進入了新階段，即大力推進、全面創新階段。[3]我國各級政府對創建服務型政府進行了積極有效的探索，并取得了定的社會成效，如上海提出建設學習型政府、重慶市制定了《重慶市政府工作規則》等，并開始重視政府的公共服務建設等。但是，服務型政府是對以往政府模式的一種變革，它涉及到政府的執政理念、職能配置、行為模式等相應的轉變。需要我們突破傳統模式和種種阻力，采取有效的措施和制度來實現我們目標。

1.加強各級政府各部門人員倫理自覺性和服務型政府倫理的制度保障建設。服務型政府的實現，首先取決于公共管理者的倫理自覺性，這種自覺性表現在道德義務使自身成為行為動機，從而遵守道德義務。這種道德義務就是政府工作人員的公共服務理念，改變傳統管理型政府始終把對社會控制和管理作為出發點，把政府凌駕于公民與社會之上的理念，而是遵循為社會和人民服務作為政府存在和運行的宗旨。但是，不是每一個公共管理者都能實現倫理自覺性，當缺乏自覺性的時候，就有賴于倫理制度機制的完善。這就要求我們要加強倫理和職業道德這樣的行政法律法規的建設，要使各級政府和部門人員轉變觀念、認清倫理建設的重要性，并且要使我們法律法規具有可操作性，符合實際。

2.促進政府職能的轉變，將政府的經濟職能轉變到服務職能上來。在市場經濟條件下，政府有四項基本職能，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。多年以來，我國的政府職能轉變和調整多集中于經濟調節和市場監管方面，相對忽視了社會管理和公共服務職能的調整和強化，導致了后兩項職能薄弱，目前中國政府職能轉變的重點在提高于公共服務和社會管理職能。這些職能轉變的過程是政府作為主體的強制性制度變遷過程，政府起主導作用，在職能轉變過程中政府應該首先抓住公共服務的核心職能，注重轉變的梯度性。這就要求政府在建設服務型政府過程中，不是簡單照搬別人的經驗和做法，要從實際情況出發，找準自己的側重點和突破口。政府職能轉變的總體方向存在著共性，但是，不同地區的政府在具體的政府職能轉變上可能會存在諸多差異，這就要求各級政府在綜合考慮本地區的經濟社會的發展水平等因素的基礎上，確立自身的職能轉變要求，選準突破口。

3.從服務標準制定入手，制定統一的基本公共服務標準。從我國的基本國情出發，在討論、溝通、協調的基礎上，制定出全國統一的基本公共服務標準，這個標準包括全國性基本公共服務的范圍、種類、標準。如制定全國統一的基本教育的實物標準，包括設施、設備和人員配備，全國統一的公共衛生和基本醫療的實物標準，包括設施、設備和人員配備，以及考慮了當地價格和消費指數的全國統一的社會福利標準和養老保障標準等等。把基本公共服務與公民的基本權利聯系起來，就是要把基本公共服務作為居民的基本權利，實現基本公共服務和基本公共服務均等化的法制化。

4.從制度建設上入手，建立一套公共服務的保障機制。這一套機制要包括，公共決策機制、民意表達機制、社會問責機制和績效考評機制等。

健全公共決策機制。公共決策是由代表公共權力的國家政府作出的涉及公眾利益、關系國計民生的公共事務進行的決策。我國目前由于公共決策的概念發展不夠成熟，因而在很多決策上存在問題。健全的公共決策機制包括，建立重大決策的調查研究制度；科學的決策程序；重大決策事項公示和聽證制度；完善行政決策專家咨詢制度；行政決策責任制度等等。

建立民意表達機制。馬克思曾說:“發表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎。”當前民意表達的渠道有三個途徑：利益組織表達；公開輿論表達；行動表達[4]。關鍵的一點是要尊重和保障民意的利益表達，構建暢通有序的利益表達渠道，使廣大民眾擁有平等的表達權。這樣民眾才不會采取過激的舉動。所以，必須適應我國社會結構和利益格局的發展變化，建立順暢的民意表達機制，并創新民意表達機制，廣泛而充分的利益表達渠道應該是當前制度建設的重點。如最高人民法院院長王勝俊在全國高級法院院長會議上強調，法院審判要更加注重保障民生，要充分利用互聯網、人民來信來訪、申訴再審等諸多方式和環節，建立科學、暢通、有效、簡便的民意表達機制，及時掌握民生需求，適時調整司法政策[5]。

推行行政問責制。2008年3月，溫家寶總理在新一屆政府第一次廉政工作會議上講話時強調，今年將加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。2008年6月，中共中央頒布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》。因此，我們應以此為契機，進一步建立健全行政問責機制。美國政治學家羅伯特達爾指出，權力是腐敗的根源，絕對的權力導致絕對的腐敗。公民賦于政府的權力如果不加約束，必然導致政府權力的濫用。因此，需要以責任制約權力，就要有與權力相對應的責任和追究責任的制度規定，還要有落實責任的執行機制。建立公民社會的行政問責長效機制，政府的執行力和公信力就有了保證，進而加快向責任政府的轉變。

建立和完善政府公共服務的績效考評機制。關鍵是推進政府績效評估制度化、法制化。比如我國政府對公共支出的績效考評還處于起步探索階段，還沒有形成政府公共支出效益的制度環境、監督環境，未建立科學、合理、規范的評價體系。這方面可以借鑒國外政府績效評估的經驗，科學設計績效評估的指標體系。對于不同的部門、不同的工作性質和任務設立和采用不同的評估指標體系。如新西蘭政府績效考評具有豐富的經驗，經過近半個世紀的探索和實踐，徹底執行機構化的公共部門支出績效評估機制和完善的績效評估機制。這種機制具有法律基礎和依據，新西蘭1989年的《公共財政法案》及其修正案、1991年的《雇傭合同法》和1994年的《財政責任法》，都強化了中央政府各部、執行機構的財政責任、考核關系及績效評估。這些對我國政府績效評估的法制化都具有借鑒意義。

5.構建我國基本公共服務均等化的物質基礎、公共財政體制。公共財政體制的建立要著眼于滿足整個社會的公共需要，要覆蓋到包括城市和農村在內的所有企業與居民。在改革公共支出制度方面，要建立公共服務投入穩步增長機制，優化政府公共支出結構，把有限的公共財政資源優先用于基礎教育、基本醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務就業等基本公共服務領域。還要建立規范的轉移支付制度，確保全國各地城鄉居民全部真正享有均等化的基本公共服務。借鑒國際經驗，注重理順中央政府和地方政府之間以及地方各級政府之間事權財權劃分體制，并建立健全規范的財政轉移支付制度，做到事權財權對稱。總之，完善的公共財政體制是建設服務型政府的重要保障。必須按照不斷強化公共服務和逐步實現基本公共服務均等化的要求，深化財政體制改革，健全公共財政體制。

參考文獻：

[1]胡錦濤：推進服務型政府建設 提高為民服務能力和水平，2008年02月23日，來源：新華網.

[2]溫家寶：提高認識統一思想牢固樹立和認真落實科學發展觀——在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話，來源：新華網.

[3]高小平：從服務型政府建設的歷程看行政管理體制改革的深化，來源：新華網.

[4]張葆君：民意表達機制與構建和諧社會，來源：人民網.

[5]最高法要求利用互聯網等建立民意表達機制，2008年06月23日，中國青年報.