公共利益的客觀共享性及其實現途徑

[摘 要]公共利益是虛幻性和客觀共事性的統一。克服虛幻、解決個人利益和公共利益之間的矛盾，使政府成為公共利益的真正代表，必須具備一定的條件和保障機制。從政治、經濟、文化三個方面對公共利益實現的途徑進行探討，對于克服公共利益的虛幻性，實現個人利益和公共利益的和諧發展共有重要的理論意義和實踐意義。

[關鍵詞]公共利益；合法性；客觀共事性；實現途徑

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)07-0052-02

公共利益是學術界關注的一個重要話題。一般認為維護并實現“公共利益”是公共管理的一項重要內容，也是政府合法性和必要性的來源。在公共管理領域，政府作為公共部門的重要主體而成為公共利益的代表是不證自明的公理，但是公共利益的實現在現代社會里何以可能?又如何可能呢?筆者擬對這些問題略述管見。

一、問題的提出

公共利益是公共行政的核心價值。明確地表達和實現公共利益是政府存在的主要理由之一。早在古希臘時期。雅典的誓言就提出城市總體利益高于個體利益的概念。古羅馬的議會。經常討論的就是如何維護羅馬貴族的公共利益和尊嚴，也強調個體對群體的奉獻、犧牲和熱愛。亞里士多德在論述古希臘城邦時就指出。人們之所以需要城邦是因為城邦能使人過上優良的生活。只有能夠維護公共利益，保證人們過上優良生活的政府才是正義的、善的政府。中世紀的著名神學家托馬斯，阿奎那認為，政府的職能在于“殫精竭慮地增進公共利益”。只有增進公共利益的政府才是正義的政府，否則是非正義的政府。

法國近代思想家盧梭認為；唯有公意才能夠按照國家創制的目的，即公共幸福，來指導國家的各種力量，因為如果說個別利益的對立使得社會建立成為必要，那么，就正是這些個別利益的一致才使得社會建立成為可能。真正對于公共利益這一概念進行哲學上的討論，發源于現代政治理論。西方民主政治和自由主義者洛克在《政府論》中提出：在“自然狀態”下每個人都是絕對平等和自由的個體，只要他對自身利益的追求不損害到與他同樣平等自由的別人的利益，他的行為就是無可挑剔的。但是，由于人具有一定的動物屬性，很容易因為利益、貪婪、虛榮、生存需要等各種緣由掠奪別人或被掠奪。為了保護自己的生命和財產，人們自愿放棄一些在“自然狀態”下應該屬于自己的利益，進入“共同體狀態”，成為社會人。亞當·斯密在《道德情操論》(1759年)中也提到公共利益問題，認為，沒有政府的保護，純意義上的市場一天也存在不下去。這就是著名的市場失靈學說。約翰·羅爾斯繼承西方契約論的傳統。提出有關社會基本結構的正義理論。“如果說人們對自己利益的愛好使他們必然相互提防。那么他們的共同的正義感又使他們牢固的合作成為可能”。因此他認為：“一個社會，當它不僅被設計得旨在推進它的成員的利益，而且也有效地受著一種公開的正義觀管理時，它就是組織良好的社會。

二、“公共利益”的實現何以可能

公共利益概念包含著“公共”和“利益”兩個始終有爭議的元素，所以人們從不同的角度和價值觀出發，對公共利益進行了不同的解讀。帕森斯指出：“應該注重，‘公共利益’這個詞組有些摸棱兩可。一方面，可用來指與有關情景的系統價值一致的社會利益……公共利益的另一種含義是專指政治方面。”安德森指出，“包括政治科學家在內的許多人，都認為不可能對這個概念進行一個普遍接受的和客觀的界定。那么公共利益是不是完全是虛幻的觀念或者共同體呢?如果不是，那么其又何以可能呢?

首先公共利益不同于私人利益和共同利益，它具有公共性、整體性、全局性。第一，公共利益不同于私人利益，私人利益是個體的、個別的，一般來說，公共利益是由私人利益組成并代表著私人利益。公共利益的維護和實現是為了更好的保護私人利益，但是公共利益具有客觀共享性和不可分割性，其不能直接還原為單個的私人利益，再次，公共利益也不同于共同利益，共同利益是特殊的、局部的、團體的。共同利益是指兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情。或是屬于他們的東西。公共利益是指為公眾的、公用的、公共的東西。可見，公共利益不同于共同利益和私人利益，公共利益的提供者為以政府為主體的公共組織，享用者為全體公民；共同利益的提供者為社會團體或私人組織，享用者為特定人群；私人利益的提供者為個體公民，享用者也為個體公民。

其次公共利益的創建離不開公共領域，公共領域是公共利益客觀共享性的前提。“公共領域”是哈貝馬斯復活的一個富有意義的概念，公共領域和私人領域的劃分是現代社會最重要的特征。在哈貝馬斯看來，“所謂‘公共領域’。我們首先意指我們的社會生活的一個領域，在這個領域中，像公共意見這樣的事物能夠形成。公共領域原則上向所有的公民開放。”公共領域為什么要存在，又為什么能存在?這是因為它們能創造和服務公共利益，或者是因為，作為處于相互關系之中并形成一些群體的個體本身就需要公共利益。從這個意義上說，公共領域具有政治含義。

再次公共利益緣起于公共事務，表現為公共物品和公共服務。在現代社會中，政府組織以服務于社會公共事務為主要內容，所以其必須以公共利益“代言人”的身份出現，只有這樣才能保證政府的合法性，行政權威才可以得到整個社會的廣泛支持。而公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非撐他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對讀物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。如果將非捧他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式，進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

所以，在一定意義上，公共利益往往被當成一種價值取向，當成一個抽象的或虛幻的概念。任何社會從來就不存在永恒不變、高度一致的公共利益，這是公共利益的抽象性。但是無論從公共利益的提供者還是享用者以及維護和實現機制來說其都不同于共同利益和私人利益。公共利益以公共領域為前提，以公共組織為載體，緣起于公共事務，表現為公共產品和公共服務，是具體利益中的基本利益，它得以維護，整個社會就存在著公平、公正、協調和穩定的秩序。它受到破壞，公平、公正、協調和穩定的秩序也就受到破壞。這是公共利益的客觀性。所以，要正確認識公共利益的本質，就必須堅持抽象性和客觀性的辯證統一，既要強調公共利益的存在性和優先性，又要警惕社會組織或者某些人以公共利益的名義對個人自由和個人權利可能的侵犯。

三、“公共利益”如何實現

馬克思恩格斯認為，國家是虛幻的共同體，這種虛幻的共同體對于我國社會主義初級階段也不例外。政府作為國家組織的重要組成部分，其不是抽象的，總是被具體的人掌握，在缺乏監督和民主的情況下很難體現全體公民的意志。因此，要克服虛幻，解決個人利益和公共利益之間的矛盾，使政府成為公共利益的真正代表，就必須具備一定的條件和保障機制。

1 公眾參與和程序正當相結合。在保證程序正當的前提下，公民的積極參與是形成和維護公共利益的重要方面，根據盧梭的人民主權理論，人民的參與和同意是政治合法性的唯一來源，在其所設想的共同體中，政治活動是以古代人的直接民主形式展開的。在現代社會中，這種建立的“在場的”人民意志基礎上的直接民主，已經失去了其可操作性，代議制助憲政民主成為事實上無可取代的制度架構。但是誠如韋伯所指出，法治下的代議制民主政治，由于公民的參與越來越形式化，而技術官僚的統治越來越實質化，政治不再成為廣大社會成員的公共事務，而只是少數政治精英的專利。這樣，作為民主政治合法性基礎的人民主權原則已不復存在，這被哈貝馬斯認為是晚期資本主義的“合法性危機”。哈貝馬斯認為，要重塑代議制民主的合法性。必須將自由主義民主的人權思想與共和主義民主的人民主權思想統一起來。實行“第三種民主”的規范模式，即程序主義的商議民主政治，哈貝馬斯指出，商議民主政治的實質在于：反對一切形式的強制，公共意志的形成必須包容所有人不同的意見，通過理性的論證或爭論以求得共識。公共權力是否具有代表民意的合法性，要看是否在公共領域之中得到了經由自由辯論而產生的公眾輿論的支持。

2 市場場競爭和政府調控相結合，在公共治理的框架下，利益主體具有多元化狀態，不同的利益主體具有不同的利益要求，各主體為了實現和保護其利益，必然會進行一系列的競爭活動，和諧社會的制度安排就是要為各主體的利益競爭提供并維護一個公平、自由的秩序，使得各個利益主體在不危害別的利益主體的前提下，自由、有序地發展，這就要科學地處理好政府和市場的關系，確立市場在資源配置中的基礎性作用。市場機制是迄今為止人類所擁有的最有效的資源配置工具，要實現各個利益主體的利益均衡，必須通過市場這個最基本的資源配置方式。可以說，對市場機制沒有損害或損害最少的政府行為，是最有效的政府行為。但是，這并不意味著市場機制自身能夠調節、解決經濟活動中的所有問題，由于公共產品、外部性問題、非競爭性、信息不完全、公平問題等的存在，往往存在著市場失靈。這就需要政府積極的干預，規范市場行為、調節收入分配、維護社會公平。在保證公共利益核心地位的前提下，實現各個利益主體的均衡發展、和諧共處，當然，政府也不是萬能的、無限的，也存在政府失靈的情況。現代社會發展的歷程表明，政府和市場在推動經濟和社會發展中均起到重要作用，所以薩繆爾森認為“沒有政府和沒有市場的經濟都是一個巴掌拍不響的經濟。”

3 理性憲法和倫理關懷相結合。面臨有限資源，個體和集體在各自理性的推動下追求自身利益最大化的行為就可能會給彼此帶來不利的結果。在多元沖突的社會中，憲法代表一種形式的共識，規定了每個人的公民身份，在憲法之下，公民們就集體事務在公共領域之內展開自由討論，以形成主體間的共識，由此形成的共識體現的是一種實質性的公共利益，其合法性來自于形成共識的過程本身的合法性。然而制度安捧總是有限的，而且制度還需要靠有相應品質的人來執行，所以，在強調理性憲法的前提下，也不能忽視倫理關懷的作用。公共倫理的最終任務，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應以兼愛的姿態關心他人和公共利益。不僅行政人員需要對弱勢群體的理論關懷，而且公共組織在提高社會成員所能分享的社會財富的程度的同時也要系統化地惠顧那些境況糟糕的人，緩解社會中的貧困現象。

綜上所述。公共利益是現代政府合法性的實質要求，維護、增進和最大化地實現公共利益是公共管理的宗旨。我們需要關注“公共利益”何以可能?如何可能?堅持公共利益的抽象性和客觀性的統一，在政治上堅持公眾參與和程序正當相結合；在經濟上堅持市場競爭和政府調控相結合；在文化上堅持理性憲法和倫理關懷相結合，這樣才能克服政府作為一個虛幻的共同體所存在的問題，在關注公民個體利益的前提下，最大限度地增進公共利益。

[責任編輯：王潤秋]