論中國入世后的政府采購制度改革

[摘 要] 中國加入世界貿易組織之后，財政體制必將發生變革，本文試圖結合世界貿易組織《政府采購協議》來研究如何進一步建立和完善我國的政府采購制度。

[關鍵詞] 《政府采購協議》 預算管理 影響

政府采購制度在現代市場經濟國家的公共財政管理中占據著重要地位，是國家管理自身之處的重要手段。一般認為1761年美國的《聯邦政府采購法》標志著政府采購制度的基本形成。

一、WTO框架下的《政府采購協議》的相關規定

WTO《政府采購協議》于1996年1月1日正式生效，由于其屬于“復邊貿易協議”，所以該協議金對簽字方有效，效力不涉及其他成員方。總結起來，《政府采購協議》有以下規定：

1.目標和原則

《政府采購協議》的基本目標是：

(1)通過建立一個有效的關于政府采購的法律、規則、程序和措施方面的權利與義務的多邊框架，實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化，改善并協調世界貿易現行的環境。

(2)通過政府采購中競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經濟性和高效率。

《政府采購協議》對締約方政府采購強調了以下原則：

(1)國民待遇原則和非歧視待遇原則。

(2)公開性原則。

(3)對發展中國家的優惠待遇原則。

2.適用范圍

《政府采購協議》的適用范圍包括：

(1)采購主體:是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構本身，而且包括其他實體。

(2)采購對象:適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設工程特許合同除外）和服務的采購。

3.采購方式

《政府采購協議》規定比較靈活。主要有三種方式：

(1)公開招標采購，是指通過公告程序，邀請所有感情趣的國內外合格供應商參加招標的采購程序。

(2)選擇性招標采購，是指各采購實體在與采購制度的有效實施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內外合格供應商參加投標的采購方式。

(3)限制性招標采購，即《政府采購協議》第15條規定的采取公開招標或者選擇性招標后，有下列情形發生時可不通過公告程序采取的采購方式:①沒有供應商參加投標或者無合格標;②對于藝術作品或者因保護專利和版權、技術原因等，供應商獨此一家，無其他替代選擇;③出現了無法預見的極為緊急的情況;④如更換供應商將不能滿足要求而必須向原供應商采購替換零備件;⑤因研究開發需要或者特定合同需要而續購的產品和服務：⑥追加的工程采購必須由原供應商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%;⑦在商品市場上采購的產品;⑧只有短時間內出現的對政府機構及其下屬機構極為有利的向非經常供應商的采購；⑨與設計比賽獲勝者簽定的采購合同。

(4)談判式采購，是指一締約方在嚴格的限制條件下，在授予合同程序同投標人進行談判。這些條件包括:①采購方在發出招標邀請時已表達這種意圖;②通過評估，沒有一個投標明顯優于其他投標;③談判應主要用來堅定各個投標的優劣;④在談判中采購人在不同的供應商中實行差別待遇。

4.質疑程序

《政府采購協議》第20條規定，當一供應商對某項采購違反《政府采購協議》的情形提出質疑時，每一締約方應鼓勵該供應商通過與采購實體進行磋商來解決質疑；有關供應商應在知道或應當知道該項質疑之日起10天內開始質疑程序，并通知采購實體。

二、WTO《政府采購協議》對于我國現行制度的沖擊

我國的政府采購工作屬于比較新的課題，立法程序起步比較晚，很多有關的法律法規尚未健全，與WTO《政府采購協議》的要求仍有差距，主要有以下幾個方面的問題：

1.政府采購的履行著的主體資格方面

當前的情況是，各地采購普遍由政府組織相關部門成立采購委員會負責政府采購，同時在財政部門設立采購中心。這兩個機構既有審查主體資格的權利，又可以在采購單位和供應商已經簽署協定的情況下，承擔監督和見證的責任。這就意味著這兩個機構的性質與職能是界定不清晰的，一方面是政府采購的組織者，一方面又是管理者。

2.在預算的管理方面

各地的經驗是由財政部門組建采購中心進行日常操作，然而這又涉及到采購中心本身的財政性質問題。

3.政府采購的數量限制方面

根據WTO《政府采購協議》，中央政府十三萬特別提款權以上的采購隊成員方開放，地方政府和中央政府下屬機構未做明確規定。

4.政府采購的種類形式方面

我國的招標投標法規定了兩種招標方式：公開招標和邀請招標。但WTO《政府采購協議》規定的招標方式有四種，分別是：公開招標采購、選擇性招標采購、限制性招標采購和談判式招標采購。

5.在異議程序方面

我國的立法存在缺位問題，部分地方立法只規定了如果政府采購過程中發生糾紛可以向政府投訴，但對投訴的具體操作過程、機構、期限等沒有做詳細的規定。

6.在政府采購的法律保障方面

由于基本的全國性法律的缺失，我國統一的政府采購體系尚未形成。這造成了各地的實際政府采購操作存在諸多問題，一些政府采購只能依靠一些規范性文件和領導的支持運作。

三、我國政府采購制度的改革構想

1.完善政府采購制度的基本目標原則

實現政府采購的目的就是在最大程度上節約財政支出，提高財政支出的效率，促進社會資源的優化配置。總的原則是：

(1)保證效益原則。政府采購應該達到節省開支的效果，在政府采購活動中講求效益，就要求政府鼓勵競爭，通過競爭使得財政資金的使用效益達到最大化。

(2)維護社會大眾利益原則。第一，財政支出的方向確定上要以社會大眾的利益為依據，加大社會公共事業的投入。第二，政府采購的過程中要采取有利于增進社會和社會效益的方式。

(3)公平和公正原則。政府采購過程必須公開透明化，嚴格禁止實行歧視性政策和地區保護主義。

(4)保證良性競爭原則。政府要營造適合競爭的外部環境，接受社會的普遍監督，任何單位個人可以就采購計劃、采購過程和采購結構中的問題提出檢舉和控告。

(5)按照市場經濟規律辦事的原則。社會主義市場經濟體制的發展和不斷完善需要相應的完備而有效的宏觀調控體系，而政府采購作為宏觀調控的一種重要手段也要做出符合市場經濟規律的轉變。

2.我國未來政府采購完善重要注意的問題

(1)政府采購的適用范圍必須清晰

主體的范圍界定上，政府采購應當限于使用政府財政性資金的各類機關和部門。對于事業單位和國有企業而言，應當區分不同性質對待。提供政府組織供給的純公共產品的事業單位的采購應當納入政府采購范圍。

(2)建立有效的政府采購模式。按照我國社會的現實情況，我國的政府采購模式應當采取以集中為主，適當分散的方式。

(3)采購機構的設置

①對中央來說，在財政部下應當設立政府采購管理委員會，負責制定、修改和監督執行政府采購法規、政策;下達中央的采購計劃;編制每年的采購預算;分析每年采購的統計情況;協調各類機關之間的關系等。

②各級地方政府應當設置政府采購中心，政府采購中心為接受財政部門指導的非營利性法人，其職責是組織政府的大型商品和服務的采購事務；統一管理各個部門的應當集中采購的商品和服務的采購事務；對于分散購買的采購活動進行指導監督。

(4)各項配套措施的改革。改革現行的預算會計制度;建立與政府采購制度配套的財政專項資金的管理模式;國家金庫制度的有關管理文件中應當明確允許財政部門直接辦理款項劃撥的方式，制定出一種單一的國庫管理的操作辦法。

(5)明確政府采購可以采取的方式。在招標性采購和非招標性采購兩大類方式中，應當選擇以競爭性招標采購方式為主，其他采購方式配套使用。

(6)政府采購的監督機制的完善。要建立起包括直接監督、行政監督、司法監督和社會監督的完備的監督體系，在公開招標的結果發布以后，供應商如果感覺招標過程中存在不公平不公正的情況，可以有多種救濟途徑來維護自身的利益。

(7)加強政府采購的人員素質的培養，打造一支業務過硬的隊伍。

(8)加強招標工作的制度建設，科學的設計招標管理辦法和程序。實踐中，要求財政部門加大對招標中介機構的監督力度，使得招標中介真正發揮公平公正的作用。

參考文獻:

[1]伯納曼·霍克曼 邁克爾·考斯泰基著 劉 平 洪曉東 許明德等譯:《世界貿易體制的政治經濟學》.法律出版社，2003年版

[2]劉尚希 楊鐵山著:《政府采購:市場經濟條件下加強財政支出管理的中心環節》.《財政研究》，2005年第4期