淺論旅游中介服務傭金結算制度改革中的問題

[摘 要] 旅游購物回扣問題是我國旅游市場秩序混亂的集中表現之一，已經嚴重威脅到旅游業的可持續發展。旅游傭金必須采取“公對公”的結算方式，同時加強對旅游市場秩序進行規范管理的相關制度機制建設。

[關鍵詞] 旅游中介服務 旅游傭金 “公對公”結算 保障機制

一、旅游中介服務回扣的形成

旅游中介服務“回扣”是指導游人員帶客人購物、消費旅游項目，從經營者手中獲取的各種經濟收益。一般來說，主要包括“人頭費”、“停車費”，還有依據不同商品、項目，還有游客購物或者消費金額的10%～40%的返利。這些收益在旅行社、導游員、司機等主體之間按照約定或者行規進行分配。

旅行社惡性競爭、導游薪金制度的不合理、旅游購物商店商品及旅游景區旅游產品同質化競爭、國家對購物商店及旅游景區管理不力、旅游者消費心理不成熟等等，是旅游回扣形成的主要原因。

在這一系列相關主體中，導游員起著至關重要的作用。他們通常利用自身的專業優勢、信息優勢、在團隊中的地位優勢，誘導或者強迫游客前往特定旅游商店、特定旅游項目。旅游商店旅游景區則通過超高標價、以次充好、偷漏稅款等投機、違法行為欺詐游客，高額獲取利潤，然后相關主體依據潛規則進行利益分配。

旅游購物回扣問題是我國旅游市場秩序混亂的集中表現之一，已經構成對旅游業形象的嚴重危害，威脅到旅游業的可持續發展。

二、旅游傭金“公對公”結算制度的實施

旅游“公對公”結算就是指景點、旅游購物等企業對旅行社公開給付傭金。旅游傭金“公對公”的實施應該有明顯的兩個標志：一是“明示”，即在合同、發票等中明確表示；二是“入賬”，依法納稅。只有這樣，私拿“回扣”才演變成“公對公”的傭金，變得合法化、合理化、程序化。

為了規范旅游傭金收授行為，2002年，國家旅游局正式提出要將旅游行業的回傭納入規范管理。各地旅游管理部門也紛紛出臺相關規定，以規范旅游傭金的管理。目前，在全國137個中國優秀旅游城市中，多數已出臺了傭金管理規定，所轄的各類旅游經營單位50％以上簽訂了傭金協議。例如，《海南省旅游傭金結算管理辦法》規定了旅游傭金結算要遵循“公開、公正、公平”的原則，《海南旅游接團政府指導價標準實施辦法》規定了上限：海南旅游銷售價格中將包含旅行社的傭金：旅游景點、景區可以按門票銷售價格的30％，提取傭金給旅行社；民俗風情表演類旅游企業，傭金提取比例為40％；潛水等特種旅游項目類，傭金提取比例為40％。旅游經營企業還可以在此標準上，上下浮動10％。

三、旅游傭金“公對公”結算制度實施的保障機制

1.加強對導游員的管理

(1)嚴格執行IC卡制度。2002 年4月起在全國范圍內對導游人員實行記分制管理， 旨在監控導游員的服務行為、警示違規違法導游員進行規范服務、淘汰不合格導游員，全面提高導游人員的綜合素質。必須嚴格執行IC卡制度，發揮IC卡制度在控制導游員私拿回扣方面的作用。

(2)推進導游員服務質量跟蹤制度。四川省的做法值得推廣，針對導游私拿回扣現象，四川省出臺了《質量跟蹤調查表》和《團隊運行計劃表》，制約導游人員在帶團時吃回扣或不規范操作。“兩表制”的核心內容為，游客在旅行社報名時將領到一份《質量跟蹤調查表》，游客游完游程后如實填寫沿途服務情況和導游人員有無硬性要求購物或參加自費項目，以及有無收受“回扣”嫌疑等情況，由旅行社收回備旅游行政管理部門檢查。

(3)小費制度的公開化、合法化。西方國家流行“小費”制度，小費是對服務人員服務質量的認同和嘉許。中國雖嚴禁私拿“小費”，但沿海城市受港、澳、臺及西方國家的消費習慣影響，已悄然興起了“小費”制度。如廣東、上海、北京等地的游客自覺給付導游員小費一般為50元～100元/天。國家有關部門應該明確表態，讓小費制度透明化、合理化，導游員得到小費，收入增加，可以減少誘導購物、誘導消費契約外旅游項目。

2.加強對旅行社的管理

(1)對導游員的薪酬給付管理。旅行社對其隸屬的導游人員如果不能如實如數地發放基本工資，導游們沒有基本收入保障，公對公傭金回扣必然會再由“明”轉為“暗”，“公對公”措施將無法發揮作用。因此，監督旅行社發放導游人員基本工資的雇傭行為，是旅游傭金“公對公”長久有效實施的重要保障。應明確規定旅行社或者導游服務公司、景點景區旅游服務單位應當與導游人員簽訂勞動合同，支付的工資不得低于當地企業最低標準，并依法繳存有關社會保險費用。此外，還應該實行按照業務技能、職業貢獻和已從業年限為基礎、與報酬相一致的導游執業激勵機制，確保導游基本工資收入和社會保障等合法權益的穩步提高。

(2)實行游客購物質量的旅行社責任制。旅行社在旅游合同中必須制定明細旅游行程單。對旅游活動過程中的購物次數、購物地點以及購物地點的性質做出詳細的規定。2004年12月施行的《北京市旅游管理條例》明確規定，旅行社安排旅游者購物時，商品出現質量問題造成旅游者人身傷害或財產損失的，旅游者有權要求旅行社賠償；旅行社賠償后，可以依法向經營者追償。這種機制可以強制性使旅行社從與購物商店合伙欺騙游客，轉變為積極主動維護游客的合法利益。

(3)引導旅行社經營機制創新。旅游企業必須轉變經營觀念，在提高企業素質上下功夫，靠質量和服務贏得游客，主動放棄利用回扣建立的扭曲的利益分配鏈條，加強旅行社業產業結構的調整，通過不斷地改造、分化、組合等方式實現大型旅行社集團化、中型旅行社專業化、小型旅行社通過代理制形成網絡化，徹底改變我國旅行社業“小、散、弱、差”的局面，從市場結構上保障利益的均衡、利益分配的規范。

(4)建立和完善旅行社的信譽評定機制。加強對組團社的管理，游客與組團社訂立消費合同關系，明確細化旅途中吃、住、行、購等要素及違約責任，合同履行后，對有重大違約責任的旅行社進行公告，建立旅行社違規檔案，加強對違規旅行社的行政處罰力度。

(5)通過旅行社加強對司機的有效監督和管理。一般情況下，一個團隊的接待需要導游員和司機兩個人的合作才能完成，司機在購物、增加契約外旅游項目上所起的作用不容忽視。目前，旅游汽車市場管理比較混亂，有相當一部分旅游客車是司機個人承包，由于市場競爭激烈，一些個體司機不惜以低車費或“零車費”爭取更多的上團機會，對他們而言，回扣已成為工資，是補足車費虧空、收取報酬的主要來源。所以，必須出臺《旅游汽車公司質量等級評定標準》和《旅游汽車設施與服務規范》，通過旅行社，對掛靠司機的服務質量進行控制，監督司機因為得不到回扣的“罷工”行為。

3.加強對旅游購物商店的管理

(1)規范購物場所的經營行為，在源頭禁止出售假冒偽劣商品。假冒偽劣商品主要是一些貴重商品，如珠寶首飾類， 首飾等貴重物品應有有關部門出示的質量檢驗憑證。政府應根據旅游商品的等級、類別及其質地，規定旅游商品的指導價格或限定其最高標價，加貼國家旅游局的標貼，不得由旅游購物商店隨意亂標價。對于相同類別、相同等級的旅游商品，應實行全國統一定價。真正做到明碼標價、實價實標。加大對違規商店的查處力度，對損害消費者的行為要加大處罰力度，同時要進行公示和在媒體上曝光。建立旅游購物場所信譽檔案和除名公告制度。旅游部門要設立旅游定點購物場所并授牌，同時根據平時的檢查和游客的反映，為旅游購物場所建立信譽等級檔案和授予相應的標志，對危害消費者利益的購物場所實行除名公告。

(2)建立通暢的投訴和查處體系。在游客購物時，旅游購物商店要向游客出具購物清單或信譽證，信譽證或購物清單上要注明物品的詳細信息，便于游客事后投訴，同時政府有關部門要建立快速的投訴受理和查處系統，確保游客的投訴快速和通暢。

(3)加強政府的聯合執法。政府介入可有效遏制旅游業內商家聯合哄抬高價，欺詐游客等行為。建立一支由旅游、工商、公安、稅務、物價、質量技術監督等部門組成的聯合執法隊伍，對于旅游商品的超高標價問題，進行全面的清查。同時，堅決制止旅游監管部門的地方保護主義。

(4)建立旅游定點商店的質量保證金制度。一旦旅游者就所購商品質量及價格提出投訴，旅游行政主管部門經核查確認其消費者權益受到侵犯后，可以直接從商店所繳納的質量保證金中劃撥相應的款項退賠，從而使旅游者在短時間內獲得滿意的結果。該項制度還可以提高旅游定點商店的進入壁壘，目前旅游定點商店在大部分地區都過多、過濫，彼此之間的無序競爭激烈，這是回扣現象泛濫的一個主要誘因。加強對景區內各種形式的非定點商店的監控和管理，應考慮在景區內清除非定點商店。

(5)加強對旅游定點商店的收入管理。強制其將所有銷售收入(包括給出的回扣)全部入帳，杜絕偷稅漏稅和以假冒偽劣商品坑害旅游者的現象。旅游紀念品商店之所以能夠給司陪人員提取高額回扣，主要依靠用假冒偽劣商品冒充高檔名貴商品、偷稅漏稅。只有消除旅游商店銷售收入不如實入帳的現象才能有效保證傭金公對公結算的有效。