我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的障礙及路徑探析

[摘要] 本文在分析障礙我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的因素的基礎(chǔ)上，探尋推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的有效路徑，以期促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的快速、有序轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 勞動(dòng)力 轉(zhuǎn)移 障礙 路徑

一、問題的提出

改革開放以來，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力資源得到了充分發(fā)揮，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了輸出地和輸入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，與其他發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)的人口城市化有著顯著的不同，即我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的各種控制人口遷移的制度顯著地阻礙著農(nóng)村人口向城市遷移。雖然，隨著市場(chǎng)化改革的深入和經(jīng)濟(jì)成分的日益多元化，某些阻礙制度已經(jīng)消亡，某些制度的阻礙作用也逐漸減弱，但不可否認(rèn)，目前在我國(guó)仍然存在著一系列制度因素和非制度因素在城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著消極作用。從農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀來看，目前仍有大量的剩余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)業(yè)上。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中指出：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)的大局”。城市化在今后幾十年內(nèi)都將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，在工業(yè)化、城市化和新農(nóng)村建設(shè)中，解決好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題是我國(guó)在城市化發(fā)展過程中必須要過的一道“坎”。

二、我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的障礙分析

1.制度因素

(1)戶籍制度和土地制度

城鄉(xiāng)二元戶籍制度，將國(guó)民按農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分開來，并據(jù)此將國(guó)家承擔(dān)的財(cái)政等負(fù)擔(dān)和其他一些生活資源限制在一定的范圍之內(nèi)，限制了農(nóng)村居民向城市的轉(zhuǎn)移。到目前為止，我國(guó)各類城市特別是大中型城市的戶籍管理仍然比較嚴(yán)格，非城市戶口落戶城市的制度性成本很高，能夠落戶城市的人口基本上都屬于“投資移民”、“購房移民”“和技術(shù)移民”的群體。而農(nóng)民工由于缺乏資金與技術(shù)，基本上沒有落戶城市的可能。此外，各地政府也根據(jù)戶籍制度來控制地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)及相應(yīng)的資源分配。在此情況下，農(nóng)村居民即使突破地域限制進(jìn)入城市，但無法突破身份限制，因而無法與城市居民一道共享國(guó)民待遇。影響農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移的積極性。

我國(guó)目前實(shí)行的農(nóng)村家庭承包制作為一項(xiàng)土地制度創(chuàng)新在改革開放初期對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾起到了積極作用，但是，這種分散經(jīng)營(yíng)模式在新時(shí)期已難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，它對(duì)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，從而促使農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移表現(xiàn)出制度上的嚴(yán)重滯后性。

(2)社會(huì)保障制度、城市住房供給制度、教育制度

我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制度供給一直沿襲著傳統(tǒng)的“二元結(jié)構(gòu)”路徑。城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系是由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障為主體、保障水平較高。而農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、五保戶制度和至今尚在試點(diǎn)中的居民最低生活保障制度。保障水平較低。城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系和保障水平存在巨大差異。農(nóng)村人口雖然遷移城市成為城市勞動(dòng)者，但卻被排斥在城市社會(huì)保障體系之外。缺乏社會(huì)保障使遷移進(jìn)城的農(nóng)民處于“隨時(shí)面臨生活無著”的狀況、缺乏社會(huì)安全感，這無疑增加了農(nóng)村人口向城市遷移的心理成本。

住房方面，進(jìn)城農(nóng)民既沒有身份資格購買城市經(jīng)濟(jì)適用房和單位建房，也無經(jīng)濟(jì)能力去購買城市商品房，只能租賃質(zhì)量低劣的二手房或城市郊區(qū)廉價(jià)的農(nóng)民房聊以暫居，缺乏穩(wěn)定的住所，迫使農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)遷移不得不采取以個(gè)體遷移為主的短期流動(dòng)方式。

子女教育方面，我國(guó)《義務(wù)教育法》實(shí)行的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的原則決定了城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入政府主體的差異，城市政府不可能為農(nóng)民工子女教育進(jìn)行資金投入，農(nóng)民工的子女因而被排斥在城市公辦學(xué)校之外。 我國(guó)教育的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異構(gòu)成了我國(guó)教育體制的“二元結(jié)構(gòu)”特征，這對(duì)以“家庭遷移為主體、以永久性遷移為目的”的城鄉(xiāng)人口遷移形成了巨大的阻礙作用。

(3)城市勞動(dòng)政策和勞動(dòng)法律制度

勞動(dòng)政策就是針對(duì)勞工而設(shè)的社會(huì)保護(hù)政策 。勞動(dòng)政策的不足具體表現(xiàn)為：農(nóng)民工遭受到職業(yè)、工種和崗位的限制，多是在次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，環(huán)境惡劣，同工不同酬，勞動(dòng)報(bào)酬低，用人單位不按規(guī)定與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，結(jié)算工資困難和工傷制度缺失等。雖然近年來國(guó)家采取了多種措施來解決這些問題，包括頒布新的《勞動(dòng)合同法》，但多年積累下的問題不是一朝一夕所能徹底解決的。城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上存在的對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的用工歧視，降低了進(jìn)城農(nóng)民在城市的發(fā)展空間和就業(yè)預(yù)期，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)遷移。

勞動(dòng)法制建設(shè)的滯后性也制約了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，同時(shí)有關(guān)部門的執(zhí)法不力致使勞動(dòng)者合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。

(4)政府管理和服務(wù)缺位，管理方式不當(dāng)

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府部門提供完善的管理和服務(wù)。但是，政府在這方面出現(xiàn)了職能缺位，而那些唯利是圖的正規(guī)或非正規(guī)的就業(yè)中介機(jī)構(gòu)借機(jī)侵害進(jìn)城打工農(nóng)民的利益。個(gè)別權(quán)力部門還借管理的名義對(duì)農(nóng)民工亂收費(fèi)、亂罰款，實(shí)施不當(dāng)管理，引發(fā)政府和農(nóng)民工之間的沖突。所以，農(nóng)民工進(jìn)入城市后，如此的環(huán)境和政府管理制度的失當(dāng)，使他們往往高興而來，失望而歸。

2.制度外的因素

(1)農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)不高，制約了其自身的轉(zhuǎn)移

雖然我國(guó)農(nóng)村人力資源豐富，但其文化水平和從業(yè)技能偏低，不能勝任現(xiàn)代高科技產(chǎn)業(yè)對(duì)從業(yè)人員的需求。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，首先遇到的難題是強(qiáng)烈的身份排斥和政策歧視，而當(dāng)經(jīng)過艱苦的努力獲得認(rèn)可后，又發(fā)現(xiàn)新的關(guān)卡在困擾他們，那就是爭(zhēng)相抬高的文化門檻和技術(shù)壁壘 。這在很大程度上限制了一些農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)。

(2)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體不高，使農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢

城市就業(yè)難度越來越大，一方面企業(yè)改制導(dǎo)致眾多的下崗分流人員，另一方面新成長(zhǎng)起來的勞動(dòng)力需要安排，另外隨著大中城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)的升級(jí)，出現(xiàn)了資本和技術(shù)加速替代勞動(dòng)的趨勢(shì)，這些因素導(dǎo)致了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收接納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力不斷降低，影響了勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過分分散，地區(qū)布局不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集效應(yīng)喪失，從而導(dǎo)致就業(yè)容量減少，影響了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

(4)思想上的歧視，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力無法融入城市主流社會(huì)和主流文化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度使得城市市民“天然的具有獲得社會(huì)資源和占據(jù)競(jìng)爭(zhēng)方面的優(yōu)勢(shì)，形成‘一等公民’的身份優(yōu)勢(shì)意識(shí)” ，在各方面表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民工的歧視。感情上的傷害和交往的缺乏使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力群體無法建立起對(duì)城市市民的信任，成為游離于城市社會(huì)之外的邊緣群體，生活在城市的底層，無法融入城市社會(huì)。

三、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的路徑探討

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題已不僅僅是農(nóng)民工自身的利益問題，也不止是農(nóng)民的利益問題，而是涉及到整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的重大問題，政府和社會(huì)應(yīng)對(duì)此予以高度重視并采取切實(shí)的解決措施。

1.創(chuàng)新制度

(1)改革戶籍制度，調(diào)整現(xiàn)存的土地制度

我國(guó)目前關(guān)于戶籍制度的改革的方案正在調(diào)查研究之中。筆者認(rèn)為:第一，必須取消城鄉(xiāng)分割的戶口差別，建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。第二，改變“投資移民”、購房移民”“、技術(shù)移民”的限制性做法，實(shí)行以合法固定住所為主要條件的遷移政策，確保遷移自由。第三，戶口與福利保障脫鉤，消除遷移障礙，使農(nóng)民工不僅能夠自由遷入，而且能夠在城市生存下來。

深化土地使用制度改革，穩(wěn)妥地推進(jìn)以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極地探索建立土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)制度，允許外出打工、經(jīng)商的農(nóng)戶依法有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股抵押土地承包權(quán)，防止土地荒蕪，提高土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。

(2)健全社會(huì)保障制度，完善教育制度，創(chuàng)新住房制度

創(chuàng)新社會(huì)保障制度，要堅(jiān)持分階段、逐步完善的原則。第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民最低生活保障制度。第二，建立全面的醫(yī)療保障機(jī)制，特別是大病保障機(jī)制。第三，動(dòng)員政府和社會(huì)一切力量，建立以農(nóng)民工為主體的社會(huì)救濟(jì)制度。第四，建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障制度和失業(yè)保障制度。為農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移解除后顧之憂。

創(chuàng)新教育制度，主要措施是政府要加大對(duì)農(nóng)民工子女教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。一方面，要加大公辦學(xué)校接受農(nóng)民工子女入學(xué)的力度；另一方面，鑒于公辦學(xué)校的容量有限，要明確支持、合理規(guī)范農(nóng)民工子弟學(xué)校，以提高其教育質(zhì)量。

農(nóng)民工的收入大部分偏低，大多數(shù)一時(shí)很難買得起住房，可通過廉價(jià)租房的形式解決其住房難問題。通過政府補(bǔ)貼降低農(nóng)民工買房和租房成本。

(3)創(chuàng)新勞動(dòng)制度， 健全勞動(dòng)法制

創(chuàng)新勞動(dòng)制度主要從以下幾個(gè)方面入手:

創(chuàng)新勞動(dòng)就業(yè)制度。第一，培育并完善一體化的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，給農(nóng)民工以機(jī)會(huì)均等、權(quán)利平等的“國(guó)民待遇”；第二，發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，完善就業(yè)服務(wù)體系；第三，大力加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)中介的管理，徹底取締“黑中介”，引導(dǎo)農(nóng)民工從正規(guī)渠道就業(yè)。

創(chuàng)新勞動(dòng)工資制度。第一，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，適時(shí)調(diào)整農(nóng)民工的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。第二，嚴(yán)格執(zhí)行新的《勞動(dòng)合同法》，與農(nóng)民工依法簽訂勞動(dòng)合同，用人單位終止勞動(dòng)合同的時(shí)候要付補(bǔ)償金；企業(yè)在職工試用期期間要付給勞動(dòng)者約定工資的80%；企業(yè)要為職工履行繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定義務(wù)。第三，加大對(duì)惡意拖欠、克扣行為的制裁力度。

創(chuàng)新勞動(dòng)安全保護(hù)制度。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，將農(nóng)民工完全納入工傷保險(xiǎn)制度；強(qiáng)化用人單位的勞保意識(shí)和安全意識(shí)；加大將農(nóng)民工納入工會(huì)組織的工作力度，更好地保護(hù)他們的權(quán)益。

健全勞動(dòng)法制，主要做好兩方面的工作：完善立法和加強(qiáng)執(zhí)法。

在立法方面：一是做好與勞動(dòng)法配套的法律法規(guī)的制定工作。應(yīng)盡快出臺(tái)《工資法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》等配套法律。進(jìn)一步清理和廢除對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的歧視性法規(guī)、規(guī)章政策。二是對(duì)勞動(dòng)法進(jìn)行必要的修改。目前的勞動(dòng)法對(duì)社會(huì)保障、企業(yè)工資宏觀調(diào)控的規(guī)定比較原則、簡(jiǎn)略，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)范比較單一，對(duì)法律責(zé)任設(shè)定較輕。比如，我國(guó)法律對(duì)于拖欠民工工資的制裁仍有進(jìn)一步強(qiáng)化的必要。以新加坡為例，法律規(guī)定雇主以預(yù)付為由，對(duì)工資做出利息之類的扣除或者在工作地點(diǎn)向勞動(dòng)者出售商品處以2000元以下罰款或者1年以下徒刑；且可兩者并處；克扣勞動(dòng)者工資處以5000元以下罰款或者6個(gè)月以下徒刑，且可兩者并處 。我國(guó)可以進(jìn)行立法上的借鑒。

在執(zhí)法方面，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和改進(jìn)執(zhí)法方式并舉，進(jìn)一步加大勞動(dòng)法的執(zhí)法力度，提高勞動(dòng)保障監(jiān)察處理違法案件特別是突發(fā)群體事件的快速反應(yīng)能力。建立多部門綜合治理機(jī)制，加強(qiáng)與公安、工商、建設(shè)等有關(guān)部門的溝通協(xié)作。

(4)轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，創(chuàng)新政府管理體制

城市政府要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變管理思路和管理方式，以平等的心態(tài)接納和對(duì)待進(jìn)城農(nóng)民工，將農(nóng)民工作為“新市民”來對(duì)待。第一，管理思路上，要從“管制”轉(zhuǎn)變到服務(wù)引導(dǎo)，從排斥轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)融合，從歧視轉(zhuǎn)變到關(guān)愛上來。第二，管理方式上，要從防范式管理轉(zhuǎn)向服務(wù)式管理。第三，管理內(nèi)容上，要從農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，不僅在就業(yè)、收入方面切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，而且要把農(nóng)民工對(duì)住房、教育（包括子女教育）、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面的需求納入城市建設(shè)規(guī)劃。

2.制度外的推進(jìn)

(1)提高農(nóng)村勞動(dòng)力綜合素質(zhì)，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力

第一，要繼續(xù)深入持久地抓好農(nóng)村普及九年制義務(wù)教育工作，確保九年義務(wù)教育收到理想的成效。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)盡快普及高中教育。第二，要大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，使大部分中學(xué)畢業(yè)生能夠掌握一兩門致富技術(shù)。第三，大力開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)教育，為農(nóng)民走出土地重新就業(yè)創(chuàng)造條件。第四，對(duì)農(nóng)民工開展經(jīng)常性的文化、思想、政策和法律法規(guī)教育，實(shí)施針對(duì)性的心理健康教育，開展城市文明教育，等等，逐步消除農(nóng)民工身上存在的與城市文明格格不入的某些不良生活習(xí)慣。

(2)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將是今后吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主渠道。在農(nóng)村，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)于集約高效地利用土地資源、擴(kuò)大市場(chǎng)容量、促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)門路、加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，都具有十分重要的意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的途徑，在農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮較大的作用。隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品加工方面應(yīng)當(dāng)有較大發(fā)展。

(3)組織合理有序的國(guó)際勞務(wù)輸出

各地政府應(yīng)抓住入世后各國(guó)勞動(dòng)力資源配置比較透明的有利條件，積極參與國(guó)際勞務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，廣開勞務(wù)合作渠道，把人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)，有組織地進(jìn)行勞務(wù)輸出，從而為我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移尋找新的載體。

(4)消除歧視農(nóng)民工的思想，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社會(huì)

政府要引導(dǎo)城市居民正確看待農(nóng)民工，消除對(duì)農(nóng)民工的偏見與歧視，加強(qiáng)與農(nóng)民工的交流、接觸與理解，從心理上認(rèn)同、接納農(nóng)民工，以消除群體間的隔閡與沖突。要采取多種措施，大力加強(qiáng)城市原住居民與農(nóng)民工之間的交流與溝通，如大力開展社區(qū)文化活動(dòng)，建立農(nóng)民工與城市居民的對(duì)話機(jī)制，組織城市市民感受農(nóng)民工生活，培養(yǎng)農(nóng)民工是城市“新市民”的平等意識(shí)，使他們感受到城市的關(guān)愛和溫暖，逐漸融入城市社會(huì)。