關(guān)于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的思考

[摘要] 事業(yè)單位要走向市場(chǎng)，成為能夠自我發(fā)展、自我約束、獨(dú)立參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體， 就必須要建立與之相適應(yīng)的法人結(jié)構(gòu)，本文對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的意義、影響因素、對(duì)策措施以及模式選擇等問題進(jìn)行了分析研究。

[關(guān)鍵詞] 事業(yè)單位 法人治理結(jié)構(gòu) 構(gòu)建 模式

事業(yè)單位是我國(guó)特有的組織機(jī)構(gòu)類別，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第411號(hào)）將其定義為“國(guó)家為社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”同時(shí)，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》又明確規(guī)定“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。可見，作為由法律賦予人格的主體，事業(yè)單位需要有與之相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和管理體制，使之具有決策能力和管理能力，以行使權(quán)力，承擔(dān)責(zé)任，這種體制和機(jī)構(gòu)即為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位要走向市場(chǎng)，成為能夠自我發(fā)展、自我約束、獨(dú)立參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，就必須要建立與之相適應(yīng)的法人治結(jié)構(gòu)。

一、建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是事業(yè)單位改革方向所在

從20世紀(jì)80年代中期開始，中央政府有關(guān)部門及不少地方政府對(duì)事業(yè)單位的微觀管理體制進(jìn)行了一系列改革探索。盡管取得了一定成績(jī)，但從某種意義上說，事業(yè)單位改革基本上是一種在經(jīng)濟(jì)改革和政治改革連帶下的被動(dòng)改革，局限在表層化，深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。事業(yè)單位決策隨意，制度不嚴(yán)，人浮于事，活力不足，效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高。這與企業(yè)改革的歷程頗為相似，關(guān)鍵是沒有觸動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度這個(gè)根本，只有簡(jiǎn)單的下放權(quán)力，走入一收就死、一放就亂的怪圈，沒有建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位自主權(quán)無(wú)法落實(shí)，政事關(guān)系沒有從根本上理順。近年來(lái)，我國(guó)一些地區(qū)對(duì)廣播電視、出版、報(bào)業(yè)等事業(yè)單位以現(xiàn)代化企業(yè)制度模式進(jìn)行了成功改制。實(shí)踐證明，事業(yè)單位改革不能只進(jìn)行簡(jiǎn)單地撤并機(jī)構(gòu)，消減人員，關(guān)鍵是要建立現(xiàn)代事業(yè)制度，即一種關(guān)于法人事業(yè)單位的制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政事分開、管理科學(xué)，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系，使事業(yè)單位成為自我管理、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體，其最核心的內(nèi)容是建立法人治理結(jié)構(gòu)，這是當(dāng)前事業(yè)單位改革的迫切需要，也是我國(guó)事業(yè)單位改革的方向所在。

二、當(dāng)前影響事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的幾個(gè)突出問題

1.事業(yè)單位政事不分，承擔(dān)職能錯(cuò)位。事業(yè)單位原本不具有代表國(guó)家行使行政權(quán)力的屬性，但實(shí)際并非如此。多年來(lái)，在大力精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、壓縮行政編制的大環(huán)境下，一些地方將事業(yè)單位作為機(jī)構(gòu)改革的緩沖地帶，或?qū)⑿姓C(jī)關(guān)變通為事業(yè)單位，或?qū)⒈緫?yīng)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政管理職能轉(zhuǎn)移給下屬事業(yè)單位，補(bǔ)充著機(jī)關(guān)編制的不足。行政機(jī)關(guān)是“瘦身”了，行政支持類事業(yè)單位卻大量增加，這些單位承擔(dān)行政職能往往不符合《行政許可法》的要求，且加劇了政事不分的狀況，特別是其中有些經(jīng)費(fèi)形式為自收自支的單位，需要單位創(chuàng)收維持生計(jì)，極易造成“以罰養(yǎng)人”的弊端。政事不分、職能錯(cuò)位，容易在事業(yè)單位滋生官僚主義作風(fēng)，很大程度上弱化了事業(yè)單位的服務(wù)功能，影響了事業(yè)單位的生機(jī)與活力。

2.事業(yè)單位管理行政化，缺少生機(jī)與活力。多年來(lái)，事業(yè)單位基本上是處于“等、靠、要”的狀況，依賴國(guó)家下?lián)艿氖聵I(yè)費(fèi)過日子，沒有生機(jī)和活力。本來(lái)一些事業(yè)單位的勞動(dòng)成果可以以貨幣形式表現(xiàn)為價(jià)值，減少財(cái)政開支，但是單純、硬性的行政管理方式，使一些事業(yè)單位失去自主權(quán)。同時(shí)，靠行政手段來(lái)管理事業(yè)單位，導(dǎo)致不少事業(yè)單位本身也學(xué)著行政機(jī)關(guān)的管理方法，向行政機(jī)關(guān)看齊，套用行政級(jí)別，造成事業(yè)單位之間互相攀比。同類性質(zhì)條件相差較大的事業(yè)單位，因按隸屬關(guān)系定級(jí)，都處在一個(gè)等級(jí)上享受同樣的待遇，無(wú)法區(qū)分貢獻(xiàn)大小，不利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，不能充分體現(xiàn)事業(yè)單位的特點(diǎn)。

3.事業(yè)單位部門所有，附屬地位明顯。不少事業(yè)單位自成立之日起就沒有單獨(dú)的辦公用房和獨(dú)立的財(cái)務(wù)，更談不上擁有自主的人事權(quán)，一切均依附于其主管部門，二者的關(guān)系成了純粹的“婆媳”關(guān)系。“婆婆”可以無(wú)條件借調(diào)下屬事業(yè)單位人員，攤派、收取各種費(fèi)用，更甚者成為自己的“小金庫(kù)”，子女就業(yè)的“儲(chǔ)存器”。同時(shí)，這些部門所屬的事業(yè)單位有不少任務(wù)相近、交叉、重疊，形成你管我管的同設(shè)機(jī)構(gòu)和你不管我不管又要另設(shè)機(jī)構(gòu)的狀況，增加了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的難度。

三、推行分類管理與改革，有效破解制約事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的瓶頸

按照政事分開的原則，主管部門應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，從事無(wú)巨細(xì)的微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。按照國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位分類改革的文件精神，對(duì)不同類型的事業(yè)單位可以采取不同的管理模式。

1.行政管理類事業(yè)單位，主要是指依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或政府規(guī)章規(guī)定，從事具體行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查或?yàn)檎姓袨樘峁┲С趾捅Ｕ系氖聵I(yè)單位。對(duì)此類事業(yè)單位原則上參照國(guó)家機(jī)關(guān)管理模式管理，其內(nèi)部人員為公務(wù)員身份的，且單位規(guī)模小、人員少，確不具備法人條件的在定性清楚的情況下，可按行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)予以管理。對(duì)于具備法人登記條件的不管其內(nèi)部人員是否屬于公務(wù)員身份，原則上均應(yīng)進(jìn)行法人事業(yè)單位登記。

2.社會(huì)公益類事業(yè)單位，系指政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而舉辦的、面向社會(huì)提供公益產(chǎn)品和公共服務(wù)的事業(yè)單位。這部分事業(yè)單位均應(yīng)進(jìn)行法人事業(yè)單位登記，以進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)公益類事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)和用人、分配等方面的自主權(quán)，真正確立其獨(dú)立事業(yè)法人的地位。

3.生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類及中介服務(wù)類事業(yè)單位，系指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立的依附某些部門從事應(yīng)用科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、勘察設(shè)計(jì)、市政公用、食宿接待，以及經(jīng)濟(jì)監(jiān)證類社會(huì)中介、機(jī)關(guān)事業(yè)單位后勤保障等開發(fā)服務(wù)活動(dòng)的事業(yè)單位。這類單位，隨著經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制改革的逐步深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，其公益事業(yè)屬性已漸次消失，已經(jīng)或正在融入市場(chǎng)，按照事企分開的原則，實(shí)施改企轉(zhuǎn)制，使其成為市場(chǎng)的主體和獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。改企轉(zhuǎn)制單位應(yīng)依法進(jìn)行工商企業(yè)登記注冊(cè)，其原有事業(yè)單位性質(zhì)的事業(yè)法人資格應(yīng)予以注銷。

通過改變管理模式，全面改善事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制，逐步建立起政事職責(zé)分開、法人地位明確、單位自主運(yùn)營(yíng)、政府依法管理的新型管理體制，從機(jī)制上保障事業(yè)單位具備法人主體地位資格，為其治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建掃清障礙。

四、合理選擇事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式，切實(shí)增強(qiáng)事業(yè)單位生機(jī)與活力

法人治理結(jié)構(gòu)的提出是相對(duì)于傳統(tǒng)事業(yè)單位管理模式而言的。我國(guó)的事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對(duì)于由官方資助和公眾支持的事業(yè)組織一般沿用政府組織體制，多采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、委員會(huì)制、混合制。這些組織體制具有各自的優(yōu)越性，但在產(chǎn)權(quán)國(guó)有、行政首長(zhǎng)委任、政府直接監(jiān)控管理、服務(wù)目標(biāo)不明確的前提下并沒有充分發(fā)揮出來(lái)。因此，能否根據(jù)實(shí)際情況選擇合適的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式，是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的關(guān)鍵所在。目前，可以借鑒的國(guó)外公益機(jī)構(gòu)及我國(guó)其他性質(zhì)的單位法人治理結(jié)構(gòu)模式主要有：

1.國(guó)外公益機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)模式。德國(guó)政府規(guī)定，公益機(jī)構(gòu)必須建立董事會(huì)，董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，政府對(duì)董事會(huì)成員組成有嚴(yán)格規(guī)定，它必須由政府相關(guān)部門的代表和其他利益相關(guān)者、服務(wù)對(duì)象等代表組成。又如，新加坡的公立醫(yī)院普遍采用董事會(huì)為架構(gòu)的法人治理模式，一般由總統(tǒng)任命董事會(huì)，董事會(huì)聘任院長(zhǎng)及院長(zhǎng)助理，院長(zhǎng)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。

2.國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)模式。我國(guó)現(xiàn)行公司法規(guī)定，股東大會(huì)是最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在股東大會(huì)之下的公司常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職權(quán)包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三部分，即董事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)理層為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)模式建立出資人制度，明確國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代表，有效的配置了所有者與經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力、明確其職責(zé)，合理分配利益，形成了科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和制衡機(jī)制。

3.社團(tuán)的法人治理結(jié)構(gòu)模式。目前，社會(huì)團(tuán)體普遍采用的治理結(jié)構(gòu)模式是：會(huì)員大會(huì)（最高權(quán)力機(jī)構(gòu)）、理事會(huì)（決策機(jī)構(gòu)，部分設(shè)常務(wù)理事會(huì)）、秘書長(zhǎng)（執(zhí)行層）。雖沒有設(shè)立監(jiān)事會(huì)，但協(xié)會(huì)章程同時(shí)規(guī)定，會(huì)員大會(huì)同時(shí)行使監(jiān)督職責(zé)。

4.民辦非企業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)模式。民辦非企業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)模式一般為：理（董）事會(huì)（決策機(jī)構(gòu)）、執(zhí)行層（院長(zhǎng)、校長(zhǎng)、所長(zhǎng)、主任）、監(jiān)事會(huì)。如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)”，并對(duì)理（董）事會(huì)的人員組成進(jìn)行了明確規(guī)定。

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