美國反補貼稅法之事實專向性標準探究

[摘要] 美國對中國出口產品反補貼調查中的事實專向性指控促使我國需要對該標準進行深入研究。美國反補貼稅法之事實專向性標準源于美國反補貼調查之國會立法、行政與司法實踐，而《SCM協定》之事實專向性標準的四個構成因素基本上借鑒了美國做法并在WTO專家組“司法實踐”中得到了充分體現。在外國對中國出口產品不斷提起反補貼調查之背景下，學習、借鑒美國事實專向性標準對中國政府與出口企業具有特別重要的理論與現實意義。

[關鍵詞] 反補貼稅法 事實專向性 SCM協定

從2006年以來，美國對中國出口產品已經連續提起了九起反補貼調查案件，這充分說明美國在中國進入WTO后過渡期之際積極調整對華貿易政策，采取新型貿易政策工具來應對日益擴大的中美貿易順差。在銅版紙反補貼終裁案中，商務部對中國的兩個基金補貼項目、通過政策銀行與國有商業銀行提供的借款項目及所得稅與增值稅補貼措施等提出了專向性指控，認為中國政府之上述財政、金融與稅收措施（包括政策與制度）在法律上或事實上為中國境內的特定的或指定地理區域內的銅版紙生產企業/產業提供專向性補貼，從而使其獲得了相對于美國國內相關企業/產業更有利的市場競爭優勢；同時中國政府認為商務部的裁定不符合WTO《補貼與反補貼措施協定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡稱《SCM協定》）第2條第1款規定的專向性要求與第2條第4款規定的對專向性的確定應依據肯定性證據明確證明要求，由此補貼專向性標準之界分與判定標準等問題成為雙方爭議的焦點。根據商務部對華九起反補貼調查之實踐，并結合《SCM協定》事實專向性標準之相關規定，本文重點對美國反補貼稅法中的事實專向性標準進行剖析，通過具體典型案例，探究其由來、構成及與《SCM協定》之關系，這不僅對國內學界深入研究美國反補貼稅法之事實專向性標準具有一定的理論價值，而且對中國政府與出口企業在今后應訴美國反補貼調查具有重要的現實意義。

一、事實專向性標準之由來

專向性概念是由美國1979年反補貼稅法（實施東京回合守則）明確提出的，它是在美國的行政與立法實施反補貼稅法的過程中形成的特有術語。《SCM協定》）第2條規定了四種專向性法律標準，從四種專向性標準之具體規定看，美國反補貼稅法中的有關專向性標準的立法實踐及其變遷對《SCM協定》中的專向性標準的誕生產生了具大的影響，因而有學者認為專向性標準在美國法實踐中的發展為國際反補貼法奠定了基石。美國反補貼稅法之專向性標準是在由商務部長期反補貼調查實踐之中形成并由經由一系列案例逐步發展成熟，其涵義得以逐步豐富而明確，1982年Cabot Corp.v.United States 案對專向性標準發展產生了巨大的影響。

在1982年Cabot Corp.v.United States案中，美國Cabot炭黑公司指控墨西哥政府通過雙重匯率、商業風險保險、雙重定價及工業發展等計劃或項目向國內炭黑產業提供國內補貼，從而獲得了更加有利的不正當競爭優勢。該案中墨西哥政府控制的石油公司PEMEX以大大低于國際市場的價格向墨西哥炭黑生產商出售炭黑原料等資源，據報道墨西哥的價格是每加侖2美元，但世界市場價格卻是每加侖26美元，其中最具有爭議的是PEMEX對炭黑原料等資源實行雙重定價計劃是否以低于世界市場價格之方式向國內炭黑生產商提供了“可抗性補貼”。盡管雙重定價計劃使得墨西哥國內炭黑生產商獲得了遠低于世界市場價格的炭黑原料等資源，但美國商務部進口管理局（ITA）認為這種炭黑原料等資源的低價銷售行為仍不足于構成一項可抗性國內補貼（a countervailable domestic subsidy），因為該計劃不具有專向性;同時1985年美國國際貿易法院（CIT）在Cabot Corp.v.United States案中堅持認為“普遍可獲得性”（general availability）并非判定一項可抗性國內補貼存在的合適測試標準，相反恰當的標準是“根據事實對個案中提供給接受者之利益效果”（de facto case by case effect of benefits providedto recipients）進行分別裁定。然而ITA對雙重定價計劃之專向性審查做法標志著美國反補貼稅法之專向性標準實踐取得重大進展，它使商務部對補貼之“法律專向性”的單純審查發展為對補貼之“法律專向性”與“事實專向性”的雙重審查，從而改革了補貼專向性標準審查的方式或步驟。同時美國國會對該案判決所建立的雙重審查標準作出了立法回應，將其納入《1988年綜合貿易與競爭法》之中，即根據法律規定的條件所獲得的補貼即使具有名義專向性，也不能就此認定該補貼在事實上沒有提供給一個特定的企業或產業或企業群或產業群。

這種行政救濟、司法判例及國會立法之間互動的發展與變遷模式為國內尋求貿易保護的特殊利益集團提供了有效的制度供給，但2006年至今美國商務部對作為“非市場經濟地位”的中國連續提起九起“二反合并”（反傾銷、反補貼）調查案件已經突破了這種互動格局，商務部之做法違反1986年由喬治城鋼鐵案確立的，對“非市場經濟地位”國家不適用反補貼稅法之司法判例，同時也未得到國會貿易立法之明確授權，因此中國政府應當在WTO爭端解決機制下對美國反補貼調查行為提出指控，糾正其不當做法。商務部ITA在法律或名義專向性標準的基礎之上開發了事實專向性標準，而國內法院將其確立為判例法規則，用以指導以后的司法實踐，特別是國會通過立法將其納入美國成文貿易法之做法為商務部在日后的反補貼調查中提供了事實專向性審查之法律依據，因此有必要對美國反補貼稅法之事實專向性標準之具體構成因素進行分析，從而明確該標準之審查要求及對《SCM協定》之事實專向性標準之影響。

二、事實專向性標準之構成

商務部在Cabot Corp.v.United States案之后逐步形成了兩個階段的專向性審查方式或步驟：第一步審查一項國內補貼“在表面上是否為非專向性的”，如果該項補貼在表面上按條件提供給特定企業或產業或企業群或產業群，則無須進一步認定可抗性；如果該項補貼在名義上按條件是所有產業可普遍獲得的，那么必須進行第二步審查，即審查該項補貼是否具有事實專向性，商務部ITA需要綜合考慮以下四個因素:(1)補貼接受者的數量是否有限;(2)是否存在主要使用者;(3)是否有企業或產業接受了不成比例的大量補貼;(4)政府行使自由裁量權的方式是否偏袒某些企業或產業。商務部在審查國內補貼是否具有法律專向性的同時，對該項補貼按一定順序進行上述四方面因素的事實專向性之做法充分說明，國內補貼無論具有法律專向性還是事實專向性，從經濟學角度看，兩者都具有經濟扭曲作用，從而使得補貼接受者擁有不公平的競爭優勢。

商務部作為反補貼調查的技能部門在長期的調查實踐中進一步豐富并界定了上述四個因素的涵義，發展出了一系列獨具學術水準與實踐意義的相關理論，例如，根據第2個因素開發的“主要使用理論”（the Dominant Use Theory）與根據第3個因素創造的“不均衡受益者理論”（the Disproportionate Beneficiary Theory）。對事實專向性標準之證明問題，商務部最終形成了固定的做法，即在審查事實專向性標準時，只要舉證證明受調查國之補貼措施滿足上述四個構成因素之一即可認定該補貼措施具有事實專向性，這種做法在美國1994年《烏拉圭回合協定法》中明確得到國會立法之肯定，同時該做法對《SCM協定》之事實專向性標準產生了較大的影響。

三、與《SCM協定》事實專向性標準之關系

考察《SCM協定》第2條專向性規定可以發現，由該條確立的四種專向性法律標準與美國反補貼稅法之專向性標準相比，兩者具有驚人的相似之處，特別關于事實專向性標準，第2條第1款（C）項之規定幾乎完全是借鑒美國反補貼稅法中的相關規定。（C）項規定：“如盡管因為適用（a）項和（b）項規定的原則而表現為非專向性補貼，但是有理由認為補貼可能事實上屬于專向性補貼，則可以考慮其它因素。此類因素為：有限數量的某些企業使用補貼計劃、某些企業主要使用補貼、給予某些企業不成比例的大量補貼以及授予機關在作出給予補貼的決定時行使決定權的方式。在適用本項時，應考慮授予機關管轄范圍內經濟活動的多樣性程度，及已經實施補貼計劃的持續時間。”該項規定中關于事實專向性標準構成之四個因素幾乎全部搬抄了美國反補貼稅法中的四個因素，有所不同的是，美國1994年《烏拉圭回合協定法》將商務部的證明責任限定在滿足一項因素即可認定存在事實專向性，而（C）項對此卻沒有明確作出規定，《SCM協定》第2條第4款僅要求“根據本條規定對專向性的確定應依據肯定性證據明確證明”。實踐中WTO專家基本上在綜合考慮上述四個因素基礎之上，主要根據其中一個或幾個相關因素做出事實專向性認定。

四、結論

通過對美國反補貼稅法之事實專向性標準的緣起、發展及對《SCM協定》之事實專向性標準的影響之系統論述，筆者得出以下幾個結論性觀點：

第一，美國事實專向性標準源于國內判例法，然后進入國會貿易立法并相互影響；同時美國反補貼稅法與GATT/WTO規則，特別是《SCM協定》之間形成了良性互動，美國反補貼稅法中的事實專向性標準及其四個構成因素基本上被《SCM協定》所采納，而美國1994年《烏拉圭回合協定法》修改國內反補貼稅法，使其與《SCM協定》保持一致。

第二，美國事實專向性標準不僅在學理上對GATT/WTO之相關規則產生了重大影響，而且在反補貼調查實踐中，商務部運用事實專向性標準過程中不斷豐富和發展而來的經典理論對《SCM協定》及專家組之“司法實踐”造成了一定的影響。

第三，在中國應對日益增多的外國反補貼調查之背景下，深入研究《SCM協定》之事實專向性標準對中國政府與出口企業應訴外國反補貼調查，特別是應訴美國對華出口產品的“二反合并”調查至關重要；同時對中國政府就美國商務部反補貼調查中關于事實專向性認定時可能出現違反《SCM協定》之不當做法在WTO爭端解決機制下提出申訴具有重要的現實意義。當然學習、借鑒該標準，也可以為完善中國反補貼法之相關規定提供理論參考。

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