淺談我國彩票業立法的完善

摘要：隨著我國彩票業的發展。我國現行彩票業立法存在的缺陷越來越突出。文章指出，要加快彩票業立法，改革彩票監管機構設置，設計出合適的制度，促進我國彩票業健康、和諧、持續地發展。

關鍵詞：彩票業立法缺陷立法完善

中圖分類號：D922.287文獻標識碼：A

文章編號：1004－4914(2008)12－087－02

近年來，我國彩票業出現了彩票欺詐、不良信息傳播、病態賭博等不良現象，嚴重危害了彩票業市場健康發展。加快彩票業立法，改革彩票監管機構設置并明確各自監管責任，加強彩票市場監管，設計出合適的制度，對于促進我國彩票業健康、和諧、持續發展，無疑具有十分重要的意義。

一、我國彩票業的立法現狀

目前，我國的彩票業是多頭管理。我國關于彩票業的立法主要表現在三個方面：(1)調整彩票發行與銷售管理的法規。我國彩票發行管理所依據的主要是國務院及其主管部門頒布的三個管理辦法，即《彩票公益金管理辦》、《彩票發行與銷售管理辦法》、《彩票發行機構財務管理辦法》，以及國務院、財政部、中國人民銀行、民政部和國家體育總局為保障福利彩票和體育彩票健康發展而制定的各種規章及辦法，如國家體委發出的《關于嚴格防范和嚴肅查禁非法印制、銷售體育彩票活動的緊急通知》，民政部門為了規范彩票市場管理頒布的《中國福利彩票管理辦法》與《中國福利彩票發行與銷售管理辦法》、《關于加強和規范中國福利彩票銷售管理工作的通知》。這些管理辦法只是行政性規章，其在彩票的發行初期是行之有效的，但隨著我國彩票事業的發展，這些管理辦法難以盡到管理責任。(2)關于彩票市場監管的法規。主要是國家體委和民政部針對具體情況頒發的一些規章。如為了嚴厲打擊非法印制、銷售體育彩票的犯罪活動發出了《關于嚴格防范和嚴肅查禁非法印制、銷售體育彩票活動的緊急通知》。(3)關于彩票收入、稅收的法規。主要是國家財政部和國家稅務總局針對體育彩票和福利彩票頒布的規章。

二、我國彩票業法制現狀分析

從這些法規、規章制度內容上分析，目前的彩票監管法制體系存在較多問題。

1、立法多，立法層次不高。根據專門統計彩票制度立法的情況看，數據顯示截至2005年5月31日，關涉彩票的各類規范高達127部，其中行政法規僅兩部，分別是1991年12月9日頒布的《關于加強彩票市場管理的通知》和2001年10月30日頒布的《關于進一步規范彩票市場的通知》，其余的基本上是地方法規和部門規章。這表明我國彩票業明顯存在立法多，立法層次不高的問題，缺乏一部的基本法律進行調整，而行政法規所占比例也非常少。總體來說，彩票業法制體系表現出法規規章效力低、立法不健全、內容單一等特點，這樣的法制體系是不利于彩票市場監管的。

2、原則性強，缺乏可操作性。彩票制度大多數是原則性的規定，缺乏一部對彩票制作、運輸、發行、銷售、開獎、兌獎、彩票收入的分配利用、彩票監管等具體程序做出具體規定的法律。只有2002年財政部制定的《彩票發行與銷售管理暫行規定》、2003年財政部制定的《即開行型彩票發行與銷售管理暫行規定》兩部部門規章在內容上還算全面，而唯一的兩部國務院制定的行政法規——《關于加強彩票市場管理的通知》和《關于進一步規范彩票市場的通知》，內容卻只是一種原則性、方向性的規定。其他管理機關如：體彩票中心或者福利彩票中心下發的規范性文件只是針對一個或幾個具體的問題進行的規定。

3、立法滯后。缺乏前瞻性。彩票業的立法往往是針對彩票市場上出現了什么問題，就立即下發一個通知來解決這個問題，如：1999年下發了《關于禁止向未成年人出售福利彩票的通知》；2004年針對“西安寶馬案件”，于是下發通知“叫停了即開型彩票的發行”。彩票立法滯后。出臺的規章制度往往是一種應急性措施，缺乏前瞻性。

4、配套法律制度不完備。主要體現在責任追究機制和彩民權益保護機制的欠缺上。比如。我國現行刑法對于金融詐騙類犯罪有所規定，但未專門針對獎券類犯罪進行規定，對彩票犯罪行為在刑法中沒有具體的罪名，對彩民的保護力度不夠，缺乏責任追究機制，不利于有效打擊相關的違法犯罪活動。

5、監管機制不完善。2001年10月3日發布的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》中，國務院明確了財政部、民政部與國家體育總局在彩票管理和發行方面的具體職責分工：財政部負責起草和制定國家有關彩票管理的法規、政策，管理彩票市場和彩票資金；民政、體育部門分別負責組織福利、體育彩票發行與銷售活動。根據這些法律的規定，我國彩票業的監管機構應該是國家財政部，彩票發行由國務院批準、民政部和國家體育總局具體負責。但是在實際操作中，由于國家財政部的彩票監管具體由綜合司的彩票處負責，級別低、人員少，在省市一級財政部門缺乏專門的職能機構和人員配置，因而該機構并未發揮其應有的監管職責。目前我國彩票市場的實際監管部門是民政部和國家體育總局，而民政和體總作為彩票發行機構，由于受彩票發行利益的干擾，不可能真正做到嚴格的自我監管，這就造成了彩票業“自我監管”的局面。

三、完善我國彩票業監管立法

1、加快制定《彩票法》。我國現行彩票立法大多數是部門規章，行政法規也只是占極少數。導致的現實問題就是：政府監管權威的疲軟、彩票市場秩序的混亂、彩民正當權益的受損、彩票官司裁決的尷尬、彩票行業的信用危機等諸多“彩票綜合征”。根據《立法法》的規定對限制公民人身自由和剝奪財產權利只能由法律來規定，現階段彩票市場出現的違法犯罪問題顯然依賴行政法規、部門規章是力不從心的。目前在世界上發行彩票的140多個國家和地區中，絕大多數都有博彩的國家立法或政府的行政法規。唯獨我國彩票已經發行了20多年卻還沒有一部統一的《彩票法》出臺，其重要原因之一正是立法機關無法協調兩大發行機構及相關部委的利益。如果不能改變現在的 “部門彩票”為“國家彩票”，我國彩票業還將在部門利益的爭奪戰中發展。因此建議人大加快立法進程，超越部門利益，樹立“國家彩票”的光輝形象，以有利于國家公益事業的發展、有利于維護彩民合法權益的原則，盡快出臺《彩票法》，為彩票業可持續發展提供制度上的保障。

我國制定彩票法的基本框架應包括以下內容：彩票發行審批權的主體，單位發行彩票的條件彩票的類型、彩票資金分配和使用、彩票發行主體的審計制度、提高單注資金封頂界限、財務管理公開和信息披露制度。加強對中獎者的人身保護，保障中獎者的隱私權，打破單一稅率，對彩票中獎所得實行累進稅率。禁止向未成年人出售彩票，避免彩票對未成年人成長產生負面的效應，中獎規則。將彩票的開獎列為法定公證的內容，未經公證的彩票開獎結果一律視為無效，對現行刑法予以修改和補充，可增設“非法籌辦彩票罪”、“非法銷售彩票罪”、“非法發行彩票罪”等新罪名。

2、完善彩票業立法配套制度。我國彩票業立法配套制度不完善，以《刑法》為例，我國刑法中有關于金融詐騙的罪名卻沒有獎券詐騙的罪名，對于未經批準擅自發行、銷售彩票是按照刑法中的“口袋罪”非法經營罪處罰，偽造、變造彩票領取獎金又是按照“詐騙罪”處罰。對于故意破壞彩票搖獎設備，操縱搖獎結果、利用彩票進行欺詐，彩票發行營私舞弊等行為要負刑事責任，并沒有在刑法中設置相應的罪名，而是被定性為“破壞生產經營罪”、“詐騙罪”、“貪污行賄罪”等罪名進行處罰，嚴格來說這樣的定性并不準確，和刑法罪刑法定的原則相違背。筆者建議在刑法中增設“非法發行、銷售彩票罪”、“偽造、變造彩票罪”、“彩票詐騙罪”等罪名規范現行彩票類犯罪。彩票立法涉及面廣，涉及到行政、刑事、民事等眾多法律，因此要對這些配套制度予以完善，以配合彩票法的實施。

3、完善我國彩票業監管機制。彩票業立法完善的國家都非常重視彩票市場的監管機構設置，設立了統一的監管部門。比如，法國預算部是法國彩票業的主管機關，代表政府對法國國家游戲集團的彩票經營活動進行監管。我國彩票市場的監管機構監管不到位，根源在于彩票發行機構與其行政主管部門未完全脫鉤。只有將彩票發行機構與行政部門相脫離，建立獨立、專業化的垂直監管機構，才能保證對彩票市場的有效監管。要實現監管的獨立性。首先，要將彩票發行機構從國家行政部門中分離出來；其次，應建立彩票市場垂直監管機構。筆者建議在我國設立國家彩票管理局，同時在各地分設監管辦公室，負責監管各地彩票市場。這樣可以使彩票發行與管理完全分離，理順彩票監管關系。

(責 編 若 佳)