悄然轉(zhuǎn)型的人民政府

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，靠行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)社會活動的體制，越來越不符合日趨復(fù)雜多樣和不斷變動的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求。依法行政，建設(shè)法治政府，既是施政的基本準(zhǔn)則，也成為轉(zhuǎn)型中的人民政府的目標(biāo)選擇。

（一）

行政組織建設(shè)的法制化，是行政管理體制改革的前提。一個國家的公共行政應(yīng)包括哪些職能？這些職能在各級各類行政組織中應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行分配？各級各類行政組織的性質(zhì)、地位、任務(wù)是什么？其屬下公務(wù)人員的任用、培訓(xùn)、考核、獎懲、晉升如何進(jìn)行？凡此種種，必須由憲法和法律予以規(guī)范，不能由行政機(jī)關(guān)自行其是，這是公共行政組織受制于法治原則的一個要求。

1982年憲法頒布以后，全國人民代表大會重新制定了《國務(wù)院組織法》。1979年重新制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在1982、1986、1995年作過三次修訂。目前，行政機(jī)關(guān)組織法的主要淵源就是這兩部法律。從1998年政府機(jī)構(gòu)改革開始實(shí)行“三定方案”，即“定職能，定機(jī)構(gòu)，定編制”。雖然它只是國務(wù)院的內(nèi)部規(guī)定，但對行政機(jī)構(gòu)的職能界定、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制規(guī)模都有很大的影響。1999年和2004年國務(wù)院分別發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》和《全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要》，對我國政府機(jī)構(gòu)改革起到積極的推動作用。改革開放以來，我國共進(jìn)行了六次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革，縱然其間一直在不斷精簡與膨脹中循環(huán)往復(fù)，但是我們應(yīng)該看到，機(jī)構(gòu)組織建設(shè)已經(jīng)不再是簡單的權(quán)力分配，而是在不斷摸索中朝著“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔”目標(biāo)邁進(jìn)。

與此同時，我國公務(wù)員隊伍建設(shè)逐步納入法制化軌道。1980年提出了干部隊伍建設(shè)的“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的“四化”方針；1982年建立了老干部離退休制度；1984年開始探索實(shí)行面向社會公開招考的考試錄用制度；1993年《國家公務(wù)員暫行條例》頒布，標(biāo)志著中國國家公務(wù)員制度的誕生；2005年4月《公務(wù)員法》出臺……干部人事制度改革正一步一步地向縱深發(fā)展，為推動民主政治進(jìn)程和小康社會建設(shè)提供了強(qiáng)有力的組織保障。

（二）

所有的行政行為在法律框架內(nèi)施行，是法治政府的一個重要標(biāo)志。這意味著行政主體應(yīng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序?qū)嵤┬姓袨椤５谌狈π姓ㄒ?guī)制的改革開放初期，依法行政，只能是個理想。“浙江省金華市一個農(nóng)民，向有關(guān)部門申辦一個養(yǎng)雞場，前前后后花了兩年的時間蓋了270多個章。”這是當(dāng)時在社會上廣為流傳的笑話，卻生動地表現(xiàn)了責(zé)任不明、相互扯皮的行政管理狀況。

隨著幾部行政法律的施行，這種狀況有了很大程度上的改善，特別是最能體現(xiàn)行政權(quán)力的行政處罰、行政審批、行政征收征用制度實(shí)現(xiàn)了法制化。1996年出臺的《行政處罰法》規(guī)定，對違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，只能由法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定，并由行政機(jī)關(guān)依照該法規(guī)定的程序?qū)嵤Ｐ姓C(jī)關(guān)作出行政處罰決定前，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。2003年《行政許可法》頒布，對行政許可設(shè)定的事項和程序等作了嚴(yán)格限制和規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可必須合法、公開、公正、便民，遵循不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可的信賴保護(hù)原則。2007年《物權(quán)法》出臺后，國家只有為了公共利益的需要，才能依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，并應(yīng)按法律規(guī)定給予補(bǔ)償。目前，另外兩部與百姓密切相關(guān)的行政管理法律《行政程序法》和《行政強(qiáng)制法》也正在緊鑼密鼓地制定修改過程中。

各級政府也在通過推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，為提高自身的行政執(zhí)法水平作不懈努力。國務(wù)院辦公廳2005年7月印發(fā)《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，要求各地區(qū)、各部門圍繞推行行政執(zhí)法責(zé)任制，依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，明確行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法職權(quán)，清理不合法的行政執(zhí)法主體。據(jù)《中國的法治建設(shè)》白皮書統(tǒng)計顯示，自推行行政執(zhí)法責(zé)任制以來，全國各級行政機(jī)關(guān)共追究行政執(zhí)法責(zé)任28萬多人次。

（三）

《憲法》規(guī)定我國實(shí)行人民代表大會制度，各級人民政府都由同級人大選舉或者決定產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；1988年最高院宣布設(shè)立行政審判庭；1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》，明確規(guī)定了8種違法具體行政行為的可訴性，自此行政訴訟制度正式確立。之后，《國家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》等一系列限制行政權(quán)力、保護(hù)公民合法權(quán)益的行政法規(guī)相繼出臺。尤其是《行政復(fù)議法》中將對做出具體性行政行為所依據(jù)的“紅頭文件”列入審查范圍；2005年，新修訂《信訪條例》頒布，增加了暢通信訪渠道、維護(hù)信訪秩序的內(nèi)容、強(qiáng)化信訪工作責(zé)任的內(nèi)容，以促進(jìn)群眾反映的合法、合理問題及時得以解決……

權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。建設(shè)法治政府，確保執(zhí)政為民，就必須強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督。改革開放以來，我國已經(jīng)形成有中國特色的行政監(jiān)督體系，主要包括人大政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系兩部分，中國老百姓漸漸有了說話的權(quán)利，有了更多說話的地方。而特別值得一提的是，近幾年所大力倡導(dǎo)的政務(wù)信息公開。長期以來，我國政府習(xí)慣于在群眾面前保持著一種“似有如無”的神秘感。這種政策的不透明直接催生了權(quán)力的濫用和各式各樣的“暗箱操作”，引起了百姓的極大不滿。入世之后，我國政府承諾政策公開、保障公眾知情權(quán)。2003年“非典”過后，加快政務(wù)信息公開工作被擺上了議事日程。2006年，中央政府門戶網(wǎng)站正式開通，2007年，《政府信息公開條例》頒布， 74個國務(wù)院部門和31個省級人民政府建立了新聞發(fā)布和發(fā)言人制度。在這次汶川地震搶險救災(zāi)的過程中，信息公開使得全國人民充分了解所面臨的形勢，對于凝聚人心發(fā)揮了重要的作用。

中國共產(chǎn)黨第十七屆二中全會通過的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中提出，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府”。對此，我們充滿著期待。