鹽都區(qū)控減行政運(yùn)行成本的有效探索

摘 要：實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算，科學(xué)整合了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付等財(cái)政改革資源，賦予會(huì)計(jì)集中核算以新的職能，共鑄財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，較好實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金分配、撥付、使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效控制，從而進(jìn)一步降低行政運(yùn)行成本。當(dāng)前，需進(jìn)一步深化部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付改革，轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)集中核算職能，方能使會(huì)計(jì)集中核算取得新的成效。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代財(cái)政管理體制；集中核算；核算職能

中圖分類號(hào)：F069.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）07-0109-02

江蘇鹽城市鹽都區(qū)積極探索，科學(xué)整合部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付改革資源，賦予會(huì)計(jì)集中核算以新的內(nèi)涵，共鑄監(jiān)管平臺(tái)，較好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金分配、撥付、使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效控制。

一、基本做法

基本情況：2005年10月，該區(qū)在鹽城市率先推出國(guó)庫(kù)集中支付改革，在財(cái)政資金管理上取得突破。2007年，該區(qū)又在此基礎(chǔ)上組建了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算中心。中心按照“一分離、二撤銷、三集中、四不變”的原則，將單位財(cái)務(wù)活動(dòng)與會(huì)計(jì)核算相分離，撤銷單位銀行賬戶、會(huì)計(jì)核算崗位，集中資金結(jié)算、集中會(huì)計(jì)核算、集中會(huì)計(jì)檔案管理，但仍堅(jiān)持部門單位“四權(quán)”不變?cè)瓌t，即部門單位的預(yù)算管理體制不變、資金所有權(quán)不變、資金使用權(quán)不變、會(huì)計(jì)主體法律責(zé)任不變。全區(qū)52個(gè)部門174個(gè)單位的銀行賬戶全部撤銷，資金全部進(jìn)入財(cái)政專戶，到核算中心統(tǒng)一辦理結(jié)算業(yè)務(wù)。單位只設(shè)一名報(bào)賬員，實(shí)行報(bào)賬制度，配合會(huì)計(jì)核算中心工作。

實(shí)施意義：實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算，改變了財(cái)務(wù)分散管理、松散管理的現(xiàn)狀，徹底解決多年來想管而難以管理到位的問題。從而使監(jiān)督關(guān)口前移，變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，變對(duì)支出總額的控制為對(duì)每筆支出的控制。通過集中核算，會(huì)計(jì)核算過程由“暗箱操作”變成“陽光作業(yè)”，各單位的收支都必須通過會(huì)計(jì)核算中心賬戶這個(gè)“籠子”，在會(huì)計(jì)人員的公開監(jiān)督下進(jìn)行。一方面，各單位遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的意識(shí)明顯增強(qiáng)，一些超標(biāo)準(zhǔn)、不合理的支出明顯減少。許多單位經(jīng)常事先向會(huì)計(jì)中心詢問有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合理性和合法性，或者有關(guān)具體會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批權(quán)限和辦理程序，把一些不合理的財(cái)務(wù)支出行為消滅在萌芽狀態(tài)。

二、初步成效

對(duì)鹽都區(qū)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算調(diào)研的結(jié)果表明：部門預(yù)算的編制，只是解決了資金在分配環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題；國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革，也只能解決了資金的多戶頭存放、截流挪用、資金閑置等問題；那么，會(huì)計(jì)集中核算，將各單位資金使用過程嚴(yán)格把關(guān)，也就解決了資金的使用問題。

一是強(qiáng)化了財(cái)政支出管理，提高了資金使用效益。會(huì)計(jì)集中核算制度具有國(guó)庫(kù)集中支付制度所不具備的優(yōu)勢(shì)，它監(jiān)督管理的資金范圍囊括了所有的財(cái)政資金，將在傳統(tǒng)方式下一直未能納入預(yù)算管理的財(cái)政資金均納入了核算范圍，具有對(duì)所管理的行政事業(yè)單位，所有財(cái)政收支全過程會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督的功能。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，各單位的資金統(tǒng)一集中到會(huì)計(jì)核算中心，及時(shí)反映了財(cái)政資金的整體運(yùn)行情況，對(duì)財(cái)政部門掌握各項(xiàng)資金使用和撥付情況，從宏觀上管理好各單位資金，搞好財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，通過會(huì)計(jì)核算中心對(duì)單位每筆資金的審核，保證了每筆資金都按預(yù)算、按項(xiàng)目使用，從根本上杜絕了擠占、挪用、截留、浪費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生，提高了財(cái)政資金的使用效益。該區(qū)會(huì)計(jì)核算中心成立以來，會(huì)計(jì)人員拒付各種不合理支出三十八次，主要有超標(biāo)準(zhǔn)的招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、電話費(fèi)，不符合規(guī)定的補(bǔ)貼、補(bǔ)助以及各種違規(guī)罰款等，共計(jì)金額17.3萬元；拒付不符合規(guī)定向二級(jí)單位甚至無撥款關(guān)系的單位撥款五次，金額45萬元；對(duì)審批手續(xù)和所附資料不全的票據(jù)一律要求補(bǔ)辦手續(xù)，糾正和完善各種原始會(huì)計(jì)資料165份，涉及金額達(dá)36.8萬元；對(duì)非定點(diǎn)修車、超標(biāo)準(zhǔn)接待以及用途不明確的支出等，要求作出詳細(xì)的書面說明，并由單位負(fù)責(zé)人簽署意見。該區(qū)1—4月份有關(guān)數(shù)據(jù)表明，全區(qū)行政性支出比上年同期節(jié)約13%，而教育、科技創(chuàng)新、社會(huì)保障、三農(nóng)的支出比重均有較大幅度的增長(zhǎng)，分別達(dá)30%、52%、58.4%和93%。

二是統(tǒng)一了會(huì)計(jì)核算口徑和費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放。目前，因行政權(quán)力不同，占有國(guó)有資產(chǎn)程度不同，而導(dǎo)致的同級(jí)政府不同部門之間，津貼補(bǔ)貼水平差距較大的問題比較突出，單位自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼，項(xiàng)目繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一、差距懸殊、資金渠道混亂。各方面反映強(qiáng)烈。規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策，一些地方采取行政手段仍難以奏效。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，統(tǒng)一了審核標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)，包括費(fèi)用支出、福利待遇、出差補(bǔ)助、通訊及交通補(bǔ)助等等方面站在同一起跑線上，特別是對(duì)一些單位遇上“紅燈”繞道走的做法予以杜絕，能夠消除同級(jí)政府不同部門之間的津貼補(bǔ)貼水平差距，對(duì)逐步解決整個(gè)社會(huì)收入分配問題起到積極的推動(dòng)作用和示范效用。

三是增強(qiáng)了單位財(cái)務(wù)管理職能，創(chuàng)新了會(huì)計(jì)管理模式。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，從管理、控制的手段看，突破了過去管理模式中僅僅著眼于會(huì)計(jì)人員進(jìn)行評(píng)價(jià)的局限性，實(shí)現(xiàn)了由人治到法治、由管人到管人與管賬相統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。過去，各單位財(cái)務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)說了算，會(huì)計(jì)人員作為所在單位的一員，出于自身利益考慮及領(lǐng)導(dǎo)壓力，往往不能保證在會(huì)計(jì)監(jiān)督中不偏不倚，嚴(yán)格按財(cái)經(jīng)法規(guī)辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。有時(shí)為防備審計(jì)，甚至有意做假賬。現(xiàn)在單位財(cái)務(wù)收支都集中在核算中心辦理，款項(xiàng)進(jìn)出在中心賬戶進(jìn)行，會(huì)計(jì)檔案在中心保管，使整個(gè)過程在公開監(jiān)督下進(jìn)行。

四是財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，有利于從源頭上遏制腐敗。從管理的層次看，實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算，減少了中間層次，有利于信息的及時(shí)溝通，有利于管理、控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。過去上級(jí)對(duì)一、二級(jí)報(bào)銷核算單位的財(cái)務(wù)控制主要是年終審計(jì)，決算審計(jì)，屬于事后監(jiān)督，時(shí)效性不足。出現(xiàn)了問題再來糾正，成本和效果均不理想。現(xiàn)在核算中心將資金運(yùn)動(dòng)自始至終進(jìn)行全面監(jiān)控，對(duì)于不合理及違法支出予以拒付，從而扼制貪污腐敗行為的發(fā)生，既達(dá)到反腐倡廉的目的，又可及時(shí)掌握各單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，有條件進(jìn)行事前計(jì)劃，事中控制。會(huì)計(jì)信息的獲取、交換及利用方便及時(shí)，為管理、控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及科學(xué)決策提供了依據(jù)，也為審計(jì)部門查賬監(jiān)督創(chuàng)造了便利條件。

五是有利于精兵簡(jiǎn)政，節(jié)約行政成本。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，不僅可以大大減少財(cái)會(huì)人員，降低政府行政成本。而且核算中心實(shí)行統(tǒng)一賬戶，便于統(tǒng)一調(diào)度資金，盤活了財(cái)政資金的庫(kù)外沉淀。如過去對(duì)預(yù)算外資金，先要存入專戶，使用時(shí)再申報(bào)計(jì)劃，然后由預(yù)算外轉(zhuǎn)入單位支出戶開支。不僅過程煩瑣，而且也降低了資金的利用效率。現(xiàn)在變成系統(tǒng)內(nèi)劃撥，工資直達(dá)個(gè)人賬戶，政府采購(gòu)款直達(dá)商品、勞務(wù)供應(yīng)商，高效快捷。

三、思考與建議

第一，進(jìn)一步深化現(xiàn)代財(cái)政管理制度改革。當(dāng)前，要突出開展專項(xiàng)資金和預(yù)算編制績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，建立和完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科學(xué)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。發(fā)揮會(huì)計(jì)集中核算對(duì)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付改革的補(bǔ)充與助推作用。完善部門預(yù)算。堅(jiān)持發(fā)展與創(chuàng)新相結(jié)合，重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，不斷完善零基預(yù)算，結(jié)合非稅收入改革，把單位財(cái)政資金置于財(cái)政統(tǒng)一監(jiān)管之下，硬化預(yù)算約束，遏制隨意追加申請(qǐng)報(bào)告的現(xiàn)象。可進(jìn)行績(jī)效預(yù)算編制的做法，先選取財(cái)政資金總額相對(duì)較多、有二級(jí)部門單位的預(yù)算單位試編績(jī)效預(yù)算，將資金使用的事后評(píng)價(jià)工作，前置到預(yù)算編制環(huán)節(jié)中進(jìn)行，將“績(jī)效管理”的理念融入預(yù)算編制當(dāng)中，強(qiáng)化財(cái)政資金的追蹤問效；同時(shí)設(shè)立縣（市、區(qū)）財(cái)政投資評(píng)審中心，加強(qiáng)政府采購(gòu)和財(cái)政投資的效益評(píng)審，并將評(píng)審從縣本級(jí)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。深化國(guó)庫(kù)集中支付改革。運(yùn)用先進(jìn)的結(jié)算工具與計(jì)算機(jī)平臺(tái)，加快推廣公務(wù)卡制度建設(shè)；完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，構(gòu)建全方位的監(jiān)控體系。要把會(huì)計(jì)集中核算作為財(cái)政支出管理改革的有益補(bǔ)充，作為國(guó)庫(kù)集中支付鏈條的延伸，從而使會(huì)計(jì)集中核算與部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付成為財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)控的“一體雙翼”，三者聯(lián)動(dòng)運(yùn)作，形成相互依存、相互制約、相互補(bǔ)充監(jiān)管“防護(hù)墻”，即部門預(yù)算是基礎(chǔ)，國(guó)庫(kù)集中支付與會(huì)計(jì)集中核算是手段。

第二，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)集中核算職能。從鹽都區(qū)包括其他地區(qū)會(huì)計(jì)集中核算的做法來看，日常工作主要是資金支付與會(huì)計(jì)核算，即將其僅僅作為一個(gè)記賬的機(jī)構(gòu)而已，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的信息反饋與控制這一核心職能未能得到充分發(fā)揮。因此，會(huì)計(jì)集中核算要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從核算型向管理型轉(zhuǎn)變。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)集中核算改革的基礎(chǔ)性工作。一要健全制度。會(huì)計(jì)集中核算中心是集核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的機(jī)構(gòu)，必須按照“管理不越位、監(jiān)督不缺位、服務(wù)要到位”的指導(dǎo)思想，做到運(yùn)作有序、監(jiān)督有力，為此需進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，尤其要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金管理范圍、核算形式、備用金管理、隊(duì)伍建設(shè)及會(huì)計(jì)檔案保管等方面形成一系列制度。二要加強(qiáng)人員培訓(xùn)。加強(qiáng)中心人員與部門、單位報(bào)賬員思想與業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)，確保中心的有序運(yùn)行。三要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)載體建設(shè)。要很好地利用現(xiàn)有國(guó)庫(kù)集中支付的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作平臺(tái)，合理整合資源，共享各類信息。尤其要努力實(shí)現(xiàn)與“金財(cái)工程”工程的對(duì)接，構(gòu)建起較完善的金財(cái)工程建設(shè)基礎(chǔ)信息平臺(tái)，開發(fā)滿足財(cái)政業(yè)務(wù)需要的應(yīng)用系統(tǒng)，形成信息暢通、方便快捷的業(yè)務(wù)運(yùn)作軟件，以統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保信息暢通，穩(wěn)步有序推進(jìn)。

第四，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度，涉及到部門利益、單位利益和個(gè)人利益的調(diào)整。實(shí)踐證明，不少部門、單位起先較具抵觸情緒，在認(rèn)識(shí)層面與操作層面上都不能正確對(duì)待。因此，核算中心要按照“方便、快捷、高效”的原則，強(qiáng)化與部門、單位的協(xié)調(diào)配合，努力優(yōu)化服務(wù)流程，簡(jiǎn)化辦事程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，真正將集中核算中心打造成行政事業(yè)機(jī)關(guān)的服務(wù)型“窗口”，以服務(wù)贏得理解與支持。

（責(zé)任編輯：安世友）