論改進政府在長株潭經濟一體化推進中的作用

摘要：長株潭三市在地域上和經濟上聯系密切，具有經濟一體化的良好基礎。但是在三市行政區劃嚴格、利益沖突的條件下，政府具有保護本地經濟、割裂市場的動機和能力，這使得長株潭經濟一體化自推進以來在一些關鍵問題上難有實質性突破。因此，改進政府在長株潭經濟一體化中的作用，增強三市在經濟上的功能性互補，將會極大地增加三市政府在經濟一體化中的預期收益，從而推進長株潭經濟一體化向縱深發展。

關鍵詞：長株潭；經濟一體化；政府

中圖分類號：F299.27文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0125-02

長株潭三市地域臨近、經濟聯系密切，但在行政區劃嚴格、利益沖突的條件下，政府為了本地利益而采取地方保護政策，加劇了三市間的市場分割，阻礙了長株潭經濟一體化的快速推進。因此，改進政府在長株潭經濟一體化中的作用，有利于長株潭城市群“兩型”社會的構建，為實現湖南經濟的又好又快發展創造條件，為全國城市群區行政組織與管理改革提供成功經驗。

一、經濟一體化理論中的政府

歐盟是成立最早、一體化程度最高的區域經濟一體化組織，也是迄今影響最大、最成功的區域經濟合作組織。它不僅突破了國別的限制，形成了統一的歐洲大市場，而且統一了貨幣，產生了歐元。歐盟在統一大市場的基礎上，實行貨幣交換、商品流通、人員流動、服務四大自由，區內自由貿易已經達到迄今為止世界上區域一體化的最高水平。歐洲一體化方案最早是在戰后由羅馬尼亞裔英國學者米特蘭尼明確提出來的。他認為，由于認識到合作的必要而在功能領域進行的合作將會推動合作態度的改變，或者使合作的意向從一個領域擴展到其他領域，從而在更大的范圍內進行更深入的合作[1]。經由功能合作來推進一體化，既可以避免所建立的政府間機構過于松散，又可以在共同的某些領域建立較廣泛且穩定的權威[2]。

經濟一體化包含兩種性質：制度性一體化與功能性一體化。制度性一體化指的是，根據各地區達成的協議和條約，由特定的一體化組織管理機構加以指導的，有明確的制度性安排的一體化進程。功能性經濟一體化指的是地區間在經濟各領域中實際發生的各種障礙的清除及經濟的融合和依賴性的增強。制度性一體化是在功能性一體化發展的基礎上，彼此認識到需要有一定的規則加以規范和指導，從而達成某種協議和條約。功能性經濟一體化雖然代表了經濟一體化的實質性內容，代表了各地區市場經濟自發的內在要求，但在這種自發力量支配下的地區之間的經濟活動往往是不穩定的、脆弱的；而制度性一體化通過地區之間的協議、條約的方式，將地區經濟關系加以鞏固和經?；虼怂蔀榻洕惑w化走上正軌的直接因素，功能性一體化從中獲得了持續健康發展的保障。

二、政府在長株潭經濟一體化中的功能缺失

推進長株潭經濟一體化的實質就是要徹底解決地方市場分割問題，但由于三市在利益上的沖突導致政府在經濟一體化過程中部分功能的缺失，是制約長株潭經濟一體化推進的根本原因。長株潭三市各級地方政府不僅具有分割市場的動機，而且具有分割市場的能力。

1.政府阻礙經濟一體化的動機和能力分析

自改革開放以來、尤其自上世紀90年代中期以來，中國實施財稅體制改革，財政分權制度與現行的行政區劃制度相結合，使地方政府及其所管轄地區成為相對獨立的經濟體，與干部考核和任免緊密相關，這一度成為區域經濟發展強有力的推動力，但也使地方實際上成為利益體[3]。在體制轉型中的長株潭三市地方政府的行為目標變成了財政收入最大化，為謀求自身利益最大化而保護并發展本市企業經濟福利。這樣，三市地方政府干預企業的目的，就與實現地方財政收入的最大化直接相連。三市地方政府就有可能憑借行政權力從外部吸引稀缺資源，刺激地方經濟發展，對本地企業和外地企業在政策上實行差別待遇。

同時，三市地方政府為了完成各項經濟指標，不得不采取經濟任務數量化分解的管理方式和物質化的評價體系。理論上，政府績效評估指標體系不僅包括可以通過量化的指標來衡量，如經濟增長率、社會就業率等“硬指標”，而且包括難以通過量化的指標來衡量，如生態環境狀況、政府服務質量、社會秩序與安全、社會經濟福利水平等“軟指標”。但在實踐中，三市地方政府為了完成經濟任務，就利用行政權力把任務層層分解和量化，并以完成任務和指標的實際狀況作為政府績效、官員政績評價和獎懲的直接依據，這必然催生績效評估指標體系的“硬指標”化傾向，使政府官員必然追求任期內的GDP增長、財政收入的增長、居民收入的提高、引進外資的擴大等短期行為。在這種條件下，三市地方政府必然想方設法擴大本地的經濟趕超，保護本地企業和產品、歧視外地企業和產品、并阻止生產要素的自由流動，最終導致了市場的割裂。

雖然建立統一市場體制的長遠目標是明晰的，但在具體的運行機制中，三市地方政府所擁有的行政力量依然是資源配置的重要方式，賦予了三市地方政府有參與經濟活動的能力，轉型中的政府仍擁有一般企業無法獲得的公共資源(如土地、公共基礎設施等)，還擁有企業所不具備的行政權力、制定競爭規則的權力(如稅收政策、城市規劃等)，而所有這些政府職能的展開，都是以行政區劃為載體的。盡管在確立市場經濟體制目標后，三市地方政府正從直接經營企業的事務中逐步擺脫，其雖不直接介入企業的投資與運作，但可以用土地、稅收政策等地方公共資源變相地作為投入，行政區內的公共資源成為地方經濟發展的依托基礎和可支配的資本，由此導致了各種非規范競爭和區域整體邊際效益下降。

2.經濟一體化中政府地方保護主義行為的博弈分析

在市場經濟中，各地區都有自己的經濟利益，并且圍繞追求自身利益最大化而存在著一定的競爭關系。作為地方利益代表的地方政府，為了吸引資本、技術等可流動生產要素流入，必然在投資環境、市場制度、經濟發展戰略、公共服務與物品供給等方面展開跨地區政府之間的競爭。這種圍繞利益而展開的角逐，實際上是一種博弈關系。在相互博弈過程中，地方政府很容易陷入博弈論中經常提到的“囚徒困境”，即對各方自身而言最優的策略選擇，對整體而言，卻是最差的選擇。當前，長株潭經濟一體化推進過程中存在的地方保護主義、要素市場分割化和地區產業“同構化”就是這種“囚徒困境”的真實寫照。

A、B兩個地區都追求自身利益最大化，在博弈過程中，他們的決策行為是基于理性的，他們必然選擇對自己最有利的策略。博弈過程如下：如果雙方都不保護，在區域內共同協調發展，制定統一的政策和規則，那么A地區可得到收益A+t1，B地區可得到收益B+t2（A>B，t1>t2，經濟總量大的地區所獲得的收益相對較多）。如果保護增加的收益a>t1，那么A地區就會選擇保護。但是，這個時候B地區知道A地區選擇保護，那么B地區也會選擇保護。因為在都實行地方保護的情況下B地區的收益要大于A地區保護B地區不保護時的收益。于是，盡管本地區最大的福利是兩個地區都不保護收益為A+B+t1+t2，可是由于兩個地區存在保護的經濟動因，任何一方選擇不保護，另一方就會選擇保護。最后，博弈的結果是都采取保護，顯然，這樣的納什均衡是一個“囚徒困境”，是最壞的結果。在這種條件下，如果A地區不采取地方保護，那么企業就會流出的成本較低，而以優惠政策等形式采取地方保護主義的B地區就會吸引到更多的企業，地區的GDP和財政收入就會增加，而這正是地方政府官員考核的主要依據。在這種情況下，采取限制本地企業流出、為保護本地企業而限制外地企業進入、以優惠政策吸引外地企業等一些列的地方保護主義就會涌向，直接阻礙了經濟一體化的推進。只有三市經濟之間存在功能性互補，即保護增加的收益a

三、改進政府在長株潭經濟一體化中作用的政策建議

長株潭經濟一體化進程中存在的問題，很大程度上是由地方政府“自私”的經濟行為造成的。三市地方政府在體制轉型中掌握了大量的行政和經濟資源，其抵制導致一體化陷入了困境。要突破三市地方政府的抵制，必須從削減地方政府掌控的資源、增強三市在經濟上的功能性互補入手。

第一，積極轉變地方政府職能。市場經濟條件下，三市地方政府的經濟職能主要是為經濟發展營造良好的市場環境和投資環境，提供公共物品與服務，盡量避免或減少直接干預經濟。三市地方政府應以區域經濟協調發展為目標，制定共同的經濟發展戰略，通過加強三市相互之間的分工與協作，發揮各自比較優勢，使有限的資源得以合理有效的配置，實現三市各自經濟利益的最大化，由此對經濟一體化起到積極的促進作用。同時，在市場配置資源的條件下，要整合三市企業資源，以企業之間的功能性合作來奠定三市整個經濟一體化的基礎。

第二，完善地方政府及其官員政績考核辦法。應盡快設計、制定一套科學規范的地方政府及其官員政績考核指標體系，考核內容不僅要有經濟增長速度、總量等方面的指標，而且要有經濟增長質量、社會效益、環境保護等方面的指標，并且把促進經濟協調發展、減少三市矛盾和沖突列為對三市地方政府及其官員進行政績考核的重要指標，以避免三市地方政府及其官員的短期行為。

第三，建立行之有效的法律約束機制。在市場經濟活動中，如果沒有規范經濟活動的行為規則，或者雖然有規范經濟活動的行為規則，但沒有執行保障，那么，社會經濟生活就會陷入一種不確定的無序狀態，經濟活動的交易成本和風險成本就會大幅度提高，從而抑制正常經濟交易行為的進行。因此，要對三市地方政府在經濟發展中的短期行為進行行之有效的法律約束，這突出地體現在三市環境的共同治理上，不僅要加強立法，還要加強執法，規范三市地方政府和有關企業，從而為三市經濟的可持續發展創造條件。

第四，組建跨行政區的長株潭經濟一體化協調發展管理機構。長株潭經濟一體化，涉及三市之間的大型基礎設施建設、資源開發、生產要素流通等方面的問題。要利用長株潭三市黨政聯席會議的機制，迅速在長株潭三市之間組建跨行政區的區域經濟協調發展管理機構勢在必行。該機構的主要職能在于協調三市利益關系，統一管理經濟一體化發展專項基金，具體負責實施跨三市之間的大型基礎設施建設和資源開發，甚至還可以監督和約束三市地方政府在經濟一體化過程中的短期行為。

長株潭經濟一體化的推進就是要在經濟一體化中不斷增強三市在經濟上的功能性互補，增加三市在經濟一體化推進中的預期收益，從而在根本上實現三市在經濟上的一體化。在三市經濟上尚未形成這種功能性互補的條件下，要逐步改革現有的行政體制和官員考核考核機制，轉變政府職能，建立統一的協調機構，降低三市政府在分割市場、各自為政的地方保護主義動機，改進政府在長株潭經濟一體化中的作用，為三市在經濟上形成有機的、互補的經濟系統創造條件。

參考文獻：

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[責任編輯安世友]