新型農村合作醫療立法的必要性和可行性探討

摘要：新型農村合作醫療在自我發展過程中逐步完善，基本形成了一套較為合理的保障體系。在此背景下，對其立法的必要性和可行性研究成為必要。一方面，法律所具有的特點，我國未來長期城鄉“二元”的現實，以及其本身發展存在的問題都對新型農村合作醫療的立法提出要求。另一方面，我國加速進行社會主義法制國家建設，立法主體和層次的多樣性，新農合試點過程中取得的巨大成效及農民群體權利意識和法制觀念的進步都為新型農村合作醫療的立法提供了條件。因此，我國應盡快出臺較為完善的新型農村合作醫療方面的法律法規，為相關權利義務主體提供行為規范。

關鍵詞：新型農村合作醫療；立法；必要性；可行性

中圖分類號：F323.89文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0045-02

一、 背景介紹及問題的提出

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。① “新型”是相對于舊的合作醫療制度而言；“農村”是相對于城鎮居民的醫療保健而言；“合作”是相對于自助而言，體現了風險共擔互助共濟的社會保障基本原則，使農民在互助過程中獲得自助。“醫療”是相對于養老、失業、工傷等項目而言的；“制度”是指具有普遍意義的、比較穩定的、有一定強制性和正式的社會規范體系。②

2002年10月，中共中央、國務院作出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，確定了農村衛生工作的目標、重點和主要措施。文件明確提出建立和完善新型農村合作醫療制度和農村醫療救助制度，到2010年，新型農村合作醫療制度要基本覆蓋農村居民。根據《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》，國家從2003年起進行新型農村合作醫療制度的試點工作。截至2007年6月30日，共2429個縣市區開展新農合，占全國總數的84.87%，參合人口7.2億，占全國農業人口的82.83%。③經過四年的發展，新型農村合作醫療不僅擴大了覆蓋面，而且在制度的完善方面也取得了很大的進展，更好地與農村的實際相結合，滿足農民的需要。但是，在制度推廣發展的過程中也暴露了諸多的問題，例如籌資困難，制度的穩定性、可持續性的脆弱，管理監督的弊病等等。針對這些問題，無論是學界還是政府相關部門都做了很多研究，以期取得較好的解決方案。尤其是衛生部新型農村合作醫療試點工作評估小組在調研的基礎上，對中國新農合的發展做出了詳細的評估報告，分別指出了新農合醫療提供、組織管理、醫療服務提供、目標人群對新農合和基本醫療服務利用等各方面存在的問題，并提供了解決對策。但是，筆者認為，歸根結底，這些問題的存在都是沒有強制性的制度立法規范約束的后果。

二、新型農村合作醫療立法的必要性探討

（一）法律的特點有利于新型農村合作醫療制度的完善和發展

法律具有硬性的規范性，即強制性的特點。我國的新型農村合作醫療經過四年的試點發展，已經逐步規范為一項制度，在此基礎上應該上升到法律或者至少是行政法規的層次，才更有利于制度的穩定性和可持續性。工業化國家的先例也告訴我們，立法先行是保障制度有效性和延續性的必然選擇，只有有了法律的保障，才不會出現人治社會通有的朝令夕改現象。

（二）我國現階段城鄉“二元”社會經濟結構要求立法保障農民的醫療權益

1.從戶籍統計來說，我國鄉村人口仍然占總人口的很大比重。1994年以后，我國鄉村人口數量在逐步下降，但無論是絕對人口數還是相對比重數都還很龐大。截至2005年，還有57.01%的鄉村戶籍人口④。

2.從就業領域來說，我國第一產業從業人員仍占總就業人員的很大比重。到2004年，中國農業人口比重仍達64.3%④，不僅高40.8%的世界平均水平和50.7%的亞洲平均水平，也高于非洲國家平均農業人口比重。據聯合國糧農組織的統計數據，2004年世界平均農業從業人員是40.8%，而我國同期的農業從業人員比重為64.8%，遠遠高于世界平均水平⑤。

3. 我國城鄉居民的收入及醫療消費支出有很大的差距。1992年，城鄉居民家庭人均收入絕對數之差為1 242.6元，2005年，同指標絕對數之差增加到7 238.1元。同時期，城市家庭的恩格爾系數為36.7，農村家庭的恩格爾系數為45.5，后者明顯高于前者，這也反映出農民生活水平相對于市民來說較差。另外，根據2005年統計數據，城鎮居民平均每人醫療保健支出為600.85元，同期，農村居民平均的個人醫療保健支出為168.09元①。

綜合以上三方面論據，中國在一段時期內仍將呈現城鄉“二元”結構的社會經濟特點，并且短期內這種狀況不會有徹底改變，因此，不可能在近期實現城鄉醫療體系的一體化，也即新型農村合作醫療制度在我國農村會是一項長期的醫療保障事業。所以，立法來保證制度的長期性、穩定性和可持續性是必要的。

（三）農村居民的生存現狀，需要有法律約束合理的制度為其提供醫療保障

1990年以來，農民的醫療保健支出隨著生活水平的提高逐漸增大。到2004年，國家統計局的統計資料顯示我國農村居民消費的恩格爾系數為47.23%，證明農民生活基本達到小康水平。但是，如果沒有健全的醫療保障體系，這種小康是一種極其脆弱的小康，農村中并不乏“因病致貧”或“因病返貧”的案例。原因不言而喻，農民收入的增加相對于昂貴的并且不斷上漲的醫療產品供應價格來說太微不足道，對于城鎮中等收入家庭尚且難以克服的醫療風險，農民又如何克服。

（四）新型農村合作醫療制度實施過程中暴露的諸多問題，要求立法從根本上明確相關主體的權利義務，保證制度暢通運行

1.籌資渠道不暢、執行不順利

我國新型農村合作醫療基金采取農民、集體和國家三方共同負擔的方式。由于大多數地區的集體經濟能力脆弱不足以負擔基金籌資需要，因此，新型農村合作醫療基金實際上主要由農民繳費、中央撥款加地方各級政府補貼構成。

籌資過程中存在的問題包括以下幾方面：（1）農民不愿意繳費。（2）地方政府財政補貼不能及時下發、中央財政撥款遲遲不到位等等。當然，國家已經加大了對新農合的補貼，截至2007年6月30日，中央和地方財政年度補助資金實際到位148.5億元②。要繼續推進新農合的發展，只有通過立法來保證政府籌資來源的穩定性。

2.管理監督不到位

開展新型農村合作醫療試點的地區，基本按照中央要求建立了合作醫療管理委員會、合作醫療管理經辦機構、合作醫療管理監督委員會。但是在這些機構的組織構成方面卻存在很大問題，并不是所有機構都依照中央要求吸收參合農民代表參加。由衛生部組織的新型農村合作醫療試點工作評估組，對257個試點縣（市、區）的調查發現，合作醫療管理委員會主要由衛生、財政、民政、農業、審計部門人員組成，有參合農民代表參加的縣比例只有63.4%，有大約23%的試點縣（市）合作醫療管理監督委員會中沒有參合農民代表，農民的權益卻沒有農民來管理監督。以法的形式來規定農民加入委員會的權利顯然是必須的。

三、新型農村合作醫療立法的可行性探討

（一）我國加速推進依法治國，建設社會主義法制國家的舉措為新型農村合作醫療立法提供了背景支持

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟國家的建設和發展，我國依法治國的方略得到了切實的執行，社會主義法制國家建設深入到了從政府到普通民眾的各個群體中。尤其近年來，保障公民生存發展權益的法律、行政法規相繼出臺。這一方面說明，中央政府對公民權益保障更加規范，另一方面，也說明公民的法制意識和自我權益維護意識不斷提高，對立法提出了要求。在此背景下，推動社會保障及應該作為其子項目的新型農村合作醫療立法，是大勢所趨，順勢而為。

（二）立法主體和層次的多樣性為新型農村合作醫療立法提供了多重選擇

我國現有的法律層次由高到低排列主要有憲法、法律、行政法規以及地方行政法規等。就社會保障方面的立法來說，主要還停留在國務院制定的行政法規和地方立法機關或行政機關發布的地方性法規的階段。鑒于以上情況，新型農村合作醫療立法在多樣性的選擇中現階段比較適合選擇的立法層次應為國務院頒布的行政法規。行政法規雖然沒有法律穩定和權威，但至少可以保證合作醫療相關主體的權力義務關系有法可依。

（三）新型農村合作醫療試點以來取得的成效使其可以上升到法律的層次

經過四年的發展，新型農村合作醫療試點工作取得的成效主要有：（1）政府職責基本到位，制度框架基本形成。（2）農民對新型農村合作醫療的認識在不斷提高，參合農民對合作醫療的利用不斷得到改善。他們對自己的權利更加清楚，對合作醫療的利用率提高，尤其是在住院服務的利用率有了明顯提高。衛生部新型農村合作醫療試點工作評估組對32個縣的入戶調查結果表明：與未開展合作醫療的樣本地區相比，開展合作醫療的地區住院率提高了52.7%。

（四）農民文化程度提高以及文化傳媒的作用，農民的權益意識和法制觀念逐漸覺醒、深化

新中國成立以后，尤其是改革開放以后，我國的文盲率呈快速下降態勢，到2000年第五次人口普查時，全國文盲率只有6.72%。由此推及我國農民的文化程度必然也是呈提高的趨勢。農民文化程度提高，當然有利于其對國家各項制度政策的理解。另外，現在發達的文化傳媒，加快了信息的傳播速度，拓寬了信息的傳播渠道，使農民可以足不出戶就了解到中央以及地方發生的重大事件。在以上兩個過程中，農民權利意識的覺醒和法制觀念的深化是必然的。這為新型農村合作醫療法律的推廣提供了群眾基礎。

四、小結

綜上，筆者認為新型農村合作醫療應該且可以進入立法程序。建設有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的社會主義法制國家，首要一點是“有法可依”。權威的強制性的規范，為社會組織、機構、成員提供了明確其在各個領域必須嚴格遵守的權利義務地位的標準。在新型農村合作醫療領域，理應盡快建立相應的法律或行政法規。

參考文獻：

[1]新型農村合作醫療試點工作評估組.發展中的中國新型農村合作醫療——新型農村合作醫療試點工作評估報告[R].北京:人民衛生出版社，2006.

[2]鄭功成.社會保障學——理論、制度、實踐與思辨[M].北京:商務圖書館，2000.

[3]鄭杭生.社會學概論新修：第3版[M].北京:中國人民大學出版社，2003.

[4]國家統計局數據網[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/index.htm.

[5]衛生部網站[EB/OL].http://www.moh.gov.cn/2.htm.

[6]衛生部新型農村合作醫療研究中心網站[EB/OL].http://ccms.org.cn/second-gjjl.asp.

[7]新型農村合作醫療網[EB/OL].http://www.cncms.org.cn/index.asp.

[8]國務院法制辦公室網站[EB/OL].http://www.chinalaw.gov.cn/.

[責任編輯吳高君]