公共支出的用途

摘要：法國經濟學家薩伊認為：“政府不應當為花錢而花錢。”其實“政府花錢”或公共開支有復雜的政治社會動機。公共開支包括民政與司法費用、海陸軍費用，還涉及公共教育、公共慈善、公共工程等領域，這些領域的公共消費不是單純的經濟問題，它受許多“非經濟因素”的影響。簡單言之，公共消費背后有一套復雜的社會機制。現實生活中的經濟問題往往不是單純的經濟問題，如果要妥善處理，必須跳出狹隘的經濟學的視野。

關鍵詞：公共支出；用途；非經濟因素

中圖分類號：F812.45文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0013-02

為什么需要公共支出？主要原因之一當然是“市場失靈”，這是現代經濟學的常識，此處不必詳述。我們特別分析一下法國經濟學家薩伊的觀點：“政府不應當為用錢而用錢。”（把這句話和“消費自動創造生產”這一著名觀點對比起來思考，頗耐人尋味。）有些時候，一國財政盈余量極大，此時，年終就面臨如何開支或消費盈余的問題。對于地方政府，此問題未能妥善處理的后果尤為嚴重。本年盈余多，下一年上級政府乃至中央政府的轉移支付可能就會縮減；本級政府下一年財政支出預算因須提交立法機關議決，也有可能縮減。從前在寬裕財政環境下行動的政府突然需要精打細算，任何政府都不愿“陷入”這種境地。此外，在特殊政治文化下形成特殊鑒人標準，大興土木的“大手筆”成為官員有開拓精神、目光遠大的標志，結果，節儉反而成了仕途上的障礙。“迫切需要將錢花出去”與“為用錢而用錢”，二者之間并非沒有關聯，接下來，公共消費的目的可從五個方面加以考察。

首先，民政與司法費用，換言之，維持政府運轉的財政支出，其中包括執行職務必須的費用；公務員的薪俸——“官員服務的代價”；旨在維持官場規矩的花銷等。

從常理看，公務員的薪俸應與他所提供的服務掛鉤，提供的服務多而好，所得報酬就多。針對服務恰好缺乏適當的量化指標，以致往往采用上班時間（如一天工作八小時）這一單一標準。在實務中，公務員的報酬取決于職級品類，各層級公務員的工資從而制度化。“付出小的代價自然不要指望得到好服務，付出大的代價也不一定得到好服務。”這一點對于納稅人與公職人員之間的關系也適用。考察“官員服務的代價”應特別注意公職所帶來的其他收益。吸引才智之士進入官僚系統的是公職所帶來的地位、權力、榮譽，以及安定的生活。一國面臨整肅吏治的難題，有如把希望寄托于公職人員物質欲望滿足后的內省與自律，不如轉向公職的非物質產物，如果公職確實能帶來社會公認的真實可信的榮譽，如果公職人員對無形榮譽的追求勝于有形的物質，如果擔任公職之使命的感召力能抵御權力的腐蝕，那么，這個歷來依靠經濟手段去解決卻始終無法解決的困難就消失了。公務員薪俸固然是公共支出的必備項目，收入與服務之間的關系卻不是單純的公共經濟問題。

維持官場威儀的開銷是政府為自己的消費。政府辦公大樓高大雄偉，前方辟出遼闊的大廣場，如此格局，方能體現國家公共權力的威嚴。豪華的辦公用具；各種繁文縟節；內事外事往來迎送，宴飲招待，極盡奢侈。這些事情，對某些國家的國民而言，再正常不過了。對政府、政治權威的服從與信賴，在不同政治文化下有不同體現。如果高高在上是國民服從乃至畏懼的前提，那么政府行事“平民化”，從而節省開支，其好處往往抵不上“平民化”所導致威信下降的危害，在極端情形下，后者甚至是政權更迭的導火索。對于維持政府“外觀”的公共支出，也不能從貨幣支出與貨幣收益的角度去考慮，不妨杜撰一個名詞，稱之為“奢侈的政治經濟學”。

其次，陸海空軍費用。常備軍是一國對外維護國家主權，對內確保政權穩定的必備力量。隨著勞動分工的發展，從軍作戰已成為職業，農民、地主、商人、資本家都不適宜臨時從軍，雇傭兵制逐漸為常備軍制所取代。

常備軍對于國家不可或缺，維持一支規模龐大的常備軍是不小的財政負擔。研發采用新武器，出國遠距離作戰等使軍費更加高昂。除經濟考慮外，常備軍的政治功能也不容忽視。常備軍成為暴政的工具是歷史上常見的事實。如果軍隊過度介入非軍事領域，成為一支活躍的社會力量，依靠暴力更換政府就可能成為慣例。出于減輕財政負擔、確保社會內部穩定的考慮，常備軍的規模及活動空間又須有所節制。

上面主要從經濟層面，特別是勞動分工角度論述常備軍問題。我們換個角度來思考。意大利政治學家莫斯卡在他的代表作《統治階級》一書中，設專章論述常備軍。現代國家沒有必要再維持規模超大的常備軍。如果反戰的道德觀長久發揮作用，加之各國出于自身利益的考慮，戰爭得以長期避免，那么，常備軍還有存在的價值嗎？莫氏以下述兩個反問作了肯定回答：失去軍隊這一載體，軍事精神和在軍事生活中提純的愛國熱忱如何傳遞給下一代？常備軍消失后，國家內部沖突的終極裁決力量是什么？

公共教育是公共消費的第三個領域。一般言之，教育因為不能直接帶來經濟效益而對資本家沒有吸引力，關乎民族大計的事業既然無法依靠市場機制贏得投資，政府便該積極行動。

政府介入教育領域，產生兩個問題。政府管理教育應持有什么樣的價值取向？教育如此重要，政府是否有權強制國民接受教育，至少接受初等教育？

企業的投入與產出可用貨幣來衡量，教育事業則不同。教育事業的產出是無形且長遠的，她對國家、民族的功效也許要幾十年，甚至數個世紀之后才會明朗。政府每年撥付一定款項支持教育，年終就要計量其產出，用打理企業那種銖黍必較的態度去看待國民教育事業，除了使教育工具化、資源化之外，不會收到任何良好效果。

在《政治經濟學原理》上冊論述“放任原則的例外情形”一節里，小穆勒提出“政府應強制人們接受初等教育。”教育非生活必需品，在可消費可不消費之間，用穆勒的話來說，“在自發接受與拒絕接受的商品之間。”到底接不接受，該聽取“高明者”的建議，政府就應當扮演這一“高明者”的角色。強制教育與個人自決二者之間的兼容性，這里不展開詳細討論，下面考察中國教育界的一個現實問題。在中國教育體制下，一個人小學畢業，升入初、高中，如果不能考入大學或大專，他接受十二年（小學六年，初、高中各三年）教育與僅僅接受六年（小學）教育，二者并無本質差別。從家庭經濟和人生風險的角度考慮，后者也許機會成本更小。家長—— 一般是有自決能力的成年人——不讓子女繼續升入中學，或小學未畢業，便讓子女輟學，不完全是非理性行為。相反，強制教育，確切地說，政府勸導家長供養子女至少完成大學教育，常導致下述結果：一家人舉債供子弟求學，不幸18歲高考落第，十余年學校生涯養成的文弱體質卻不能適應低學歷者最易謀取的體力活了。上面稍顯極端的論述揭示了一個更一般的問題：對于社會而言理性的行為，于個人是否有利？對于個人而言理性的行為，于社會是否有利？

財政支持教育與投資產業，性質完全不同；政府應當扮演“高明者”的角色，這些觀點應該不會引起多大異議。對于不同類型的教育，政府不應當采取單一的管理模式，這也是現代社會的常識。讀書、寫字（不是寫作）、算術是個人謀生的三項基本技能，由政府支持的初等教育應以教授這三方面技能為主。一個人掌握三者，即使不進一步深造，自立已無困難。富裕家庭的子弟從小可以從家庭藏書中獲取知識，可以在日常生活中接受父輩及家庭教師的培養，免費公立學校對他們可能并無多大意義。勞工階層的子弟占學齡兒童的絕大比例，卻沒有前者的機會，政府應承擔這個階層的教育費用。從財政收入的角度看，這一龐大群體也是政府收入的主要源頭。

一個社會有幸享受高等教育的人少之又少，但以國家公共財政維持高等教育和科研機構并不是浪費。對于這些組織，要適當管理，使其不阻礙知識增長和教育改革。不過縱觀人類教育史，大學卻往往是妨礙知識進步的壁壘，先進思想只能在體制之外生長，很久以后，體制才會松開一條縫隙，一點一點接納原先所拒斥的東西。可以說大學是時代思潮的實驗室，各種保守觀點、褊狹情緒都能在大學里找到溫床。

政府重視初、中等教育，又不忽視高等教育，這便導致一個困難。財力有限的政府，應把財政資助的重心放在哪一邊？在當代中國，免費義務教育、教育公平等的落實正實實在在地困擾著國民。

最后，個人出于私利（如送小孩到工廠當學徒）、興趣而研究學問，自然無須公眾負擔學費。一些科目也不宜作為公立學校的必修課，薩伊點出的不適宜作為公費教育的科目是——宗教信仰。此前，英國的配第認為，宗教信仰關乎個人內心和行為之善，因為信仰，產生自律，從而不為惡。借教育來培養導人于善的宗教信仰，有利于社會福利的增進，所以“拯救人的靈魂、啟導他們的良知所需要的費用”也屬于公共經費。

公共支出的第四項用途是公共慈善事業。個人危難時是否有權利要求社會或政府救濟？任何人面對不可預測的命運，都有可能陷入困境。眼下的富人有一天有可能也需要救濟。公共慈善面向全社會，理宜由財政支持。私人出資興辦的慈善事業，可能擬定一些救助條件，如無犯罪記錄，無不良嗜好等。政府承擔的慈善事業對待求助者就不能設立此類“個性化”標準，這就是所謂的“公共性”；堅持入學機會均等的高等學校也有此“公共性”。公共慈善乃至社會保障實屬階層對立的緩沖機制，失去這一套緩沖，某一階層的境遇日益惡化，而看不到希望，對立階層的富足也無法長久保障。

公共支出的第五項是公共工程。無法準確估計公眾從公共工程中所得的利益，其費用卻可以估計。主要有三方面花費：土地、建造和維護。某些工程可省略若干項，如橋梁建設一般不需要土地費。公共工程開支方面有一個社會問題，財政撥付的款項在層層下撥過程中必然有損耗。這種損耗如何產生；各種公共工程中的損耗占財政最初撥款的多大比例；如何使損耗降到最小。這些問題須進行實證研究，這里不能全面分析。

“政府不應當為花錢而花錢。”公共消費或公共開支包括民政與司法費用、海陸軍費用，還涉及公共教育、公共慈善、公共工程等領域。這些都是寫進現代教科書的常識，上面從經濟社會學的層面加以分析，根本上要表明：現實生活中的經濟問題往往不是單純的經濟問題，如果要妥善處理，必須跳出狹隘的經濟學的視野。

參考文獻：

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[4] [法]薩伊.政治經濟學概論[M].陳福生，陳振驊，譯.北京:商務印書館，1964.

[責任編輯吳高君]