我國地方稅主體稅種選擇趨勢研究

摘要：當前，我國地方稅體系仍然存在一些不容忽視的問題，比如，現行地方稅主體稅種的定位不明晰、權限受限制、輔助稅源貧乏、收入不確定、稅制不規范等等問題，這些問題導致了我國地方稅收入增長乏力，地方稅體系缺乏與經濟增長密切相關的內生增長機制，同時也極大地妨礙了我國地方稅體系收入功能和調節功能的發揮。因此，分析當前我國地方稅主體稅的現狀和問題，比較各自利弊，并探討我國地方稅主體稅種的選擇具有重要的理論意義和現實意義。

關鍵詞：地方稅；地方主體稅；財產稅

中圖分類號：F810.424文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）10－0030－03

當前，我國地方稅體系仍然存在一些問題，如現行地方稅主體稅種的定位不明晰、權限受限制、稅制不規范等，導致地方稅收入增長乏力，地方稅體系缺乏，極大地妨礙了地方稅體系收入功能的發揮。本文以此為切入點，分析當前我國地方稅主體稅的現狀和問題，比較各自利弊，并探討我國地方稅主體稅種的選擇。

一、當前我國地方稅主體稅種的運行現狀和問題分析

（一）我國現行地方稅主體稅種收入狀況

目前，歸屬于地方政府征收的稅種中，收入比重較大的稅種有營業稅和個人所得稅等，是現行地方稅體系中準主體稅種。

1.我國營業稅運行狀況

近十幾年，營業稅在地方財政收入中一直居于首位。它幾乎涵蓋了除商品批發和零售以外的全部第三產業，具體包括金融保險、交通運輸、郵電通信、餐飲住宿、文化體育、旅游娛樂、中介代理，房地產銷售，以及建筑工程等行業。根據國家稅務總局的統計資料，實行分稅制后，從1995年至2007年的13年間，全國營業稅收入(包括由國家稅務局征收部分)累計18 698.4億元，相當于同時期地方稅收入總額41 336.8億元的45.23%①。隨著我國第三產業的迅猛發展，營業稅的發展前景比較可觀，收入也將有較大的增長空間。

2.我國個人所得稅運行狀況

根據國家稅務總局的統計資料，實行分稅制后，從1995年至2007年的13年間，全國個人所得稅收入(包括由國家稅務局征收部分)累計8 523.1億元，相當于同時期地方稅收入總額的20.62%，是收入額次于營業稅的第二大稅種，而且絕大部由地方稅務機關征收。

以上稅種雖然在地方稅收入中占較大比重，但由于均含有與中央共享收入部分，都不是完全意義上的地方稅，剩下的地方稅種收入零星，能夠擔當起地方稅主體稅種的幾乎沒有，目前我國地方稅體系處于主體稅種缺失的狀態。

（二）我國現行地方稅主體稅種自身存在的缺陷

現行的營業稅、個人所得稅確實是發揮了地方稅主體稅種作用。但其固有的缺陷，從長遠角度看是不適合成為我國地方主體稅稅種的。

1.當前我國營業稅稅制自身存在的缺陷

雖然從征收角度來說，商品稅征收管理相對簡單，征收對象是為數較少的廠商，因而所需信息量較少、稅收成本較低。加之可作為政府社會經濟政策(如用于抑制社會奢侈消費之風的重稅)，因而廣泛運用于發展中國家。然而，從長遠來講，營業稅是不適宜成為我國地方主體稅稅種的。究其原因有兩方面：一方面由于營業稅對我國國民經濟影響較大且稅基流動性較大，當前我國的營業稅開征、停征、稅目的增減、稅率浮動幅度的確定、減稅、免稅和加稅的權力都由中央掌握，地方只是擁有在中央規定的稅率浮動幅度內確定本地區適用稅率和政策，自主決定稅率權力的范圍較小，對地方經濟的調節作用就不那么大。另一方面，在我國目前地方稅收的兩大主體收入來源中，營業稅由于稅制本身的缺陷以及受增值稅擴圍的影響，把現行營業稅中的建筑業、交通運輸業、銷售不動產等納入增值稅的征收范圍，這樣營業稅的征收范圍會日益減少，其收入也不足以構成地方稅收入的主體，且增值稅改革的方向是以增值稅逐步取代營業稅，待條件成熟時，將征收范圍延伸到經濟領域的所有經營行為。

2.當前我國個人所得稅稅制自身存在的缺陷

雖然從征收的角度來看，所得稅不易轉嫁，能更好地肩負組織收入和調節我國經濟的雙重使命，可以形成區域性的比較優勢，吸引資本、技術、人才等短缺要素流入到我國，幫助經濟建設，緩解經濟發展的瓶頸約束。而且，隨著社會主義新農村建設的不斷深入和推進，我國地方經濟會越來越得到發展，必將產生更多富有階層，必然導致個人收入的不斷上漲，個人所得稅在地方政府的財政稅收收入中所占的份額會越來越大。但是個人所得稅固有的缺陷，使它從根本上不適宜成為我國將來地方稅主體稅的地位。究其原因，筆者認為有兩方面：一方面從我國現行的地方稅制來看，地方政府在財產稅方面沒有獨立的稅收立法權，不能很好的按照當地實際情況，因地制宜的出臺個人所得稅法律、法規和政策，使得地方政府在所得稅政策上可以發揮的余地有限，對地方收入差距的調節力度會大打折扣，對地方公共基礎設施的建設與地方經濟和社會發展的貢獻力度會很有限。另一方面我國各地經濟發展不均衡，如果所得稅政策過度使用，就會很容易引起地區間低稅競爭，換句話說，就是哪個地方政府施行的個人所得稅稅率低，外來的，甚至是本地的資本、技術、人才等短缺要素就會按照市場經濟規律流到成本低的地方，這樣就必然會加劇各地經濟發展差距，這樣對我國實行稅收政策的調節收入差距，發展經濟和構建和諧社會的根本宗旨相違背。因此，目前我國所得稅劃歸地方征收不符合宏觀經濟穩定的要求，更不適合作為地方稅主體稅種征收。

（三）我國地方稅主體稅種選擇方面存在的問題

營業稅和企業所得稅等稅種在地方稅收入中占有一定比例，但這些稅種雖有主體稅種之名，卻無主體稅種之實。

1.地方稅主要稅種中央共享比重過大

1994—2006年間，我國地方稅收收入中共享稅收入所占比重各年均在75%以上，地方稅收入所占比重各年均在26%以下。共享稅所占比重過大，地方稅所占比重過小，限制了地方稅在發展地方經濟中的職能作用的發揮，阻礙了地方稅主體稅種的形成。

2. 地方稅主要稅種的稅基不穩固

近幾年出臺大量稅收政策大都從增加中央財政收入的角度出發，造成地方稅主要稅種的稅基不斷減少，而且這種趨勢仍將繼續。另外，一些支持企業技術改造、促進再就業所得稅優惠政策等，都不利于保護地方稅主體稅種的稅基。個人所得稅起征點的不斷提高，比如個人所得稅起征點自2008年3月1日起由1 600元提高到2 000元，這也是地方稅主要稅種重要的減收因素。

3.地方稅主要稅種征管權歸屬交叉

1994年分稅制改革確立設置國稅、地稅兩套機構的稅收征管體系。但隨后一系列政策出臺，在最初改革的基礎上，又重新劃分了征管范圍，出現了同一稅種由國、地兩家分別征收管理的局面，造成政策掌握分寸不統一，脫節現象嚴重。分屬不同稅務機關征收的情形，容易引起稅負不公，容易誘導企業在兩個稅務部門之間選擇性納稅。

4.地方稅主要稅種的稅收立法權和管理權高度集中

我國分稅制屬于中央高度集權型，分稅制雖然以分稅種的形式確定了地方固定收入，但地方政府沒有相應的稅權，而事權又往往向地方傾斜，違背了分稅制事權與財權相統一的原則。形成了目前地方稅稅收立法權和管理權集中在中央的局面，地方政府沒有足夠的稅權，對相關稅種缺少實質性的支配權。

二、我國地方稅主體稅種的趨勢選擇——財產稅

由于營業稅稅基流動性較大，稅率浮動幅度由中央掌握，地方自主權較小，對地方調節作用就不大。由于地方政府沒有獨立的所得稅稅收立法權，政策可以發揮的余地有限，容易引起地區間低稅競爭，會加劇各地經濟發展差距。因此，財產稅才是我國地方稅主體稅的重要稅種。

（一）選擇財產稅為地方稅主體稅種的理論依據

第一，由于不動產具有難以位移、非流動性的特征，對不動產征稅的經濟影響范圍較小，財產稅的地區稅率差異不會改變該生產要素資源的地區配置。

第二，財產稅按照評估價征稅，與其他銷售稅與所得稅相比最大的特點是稅基與稅率可由當地政府根據地方財政支出的需要酌情確定，成為地方政府平衡財政收支的重要工具。

第三，不動產坐落分散，且地段、環境、形態、結構、朝向、品質、歷史等各不相同，對不動產征稅需要對每一宗不動產價值由專門評估機構進行估價，征收成本高，征管難度大，只有劃歸地方，并作為地方主體稅種，才能調動地方政府的積極性，從本地利益出發，有效監控稅源，及時足額征收入庫。

第四，對不動產征稅，稅源比較穩定，收入不會隨經濟周期的變化而大起大落，并且隨著各地房地產業的發展，稅基還會有一定程度的增長。

第五，地方政府市政建設、維護治安、保護居民財產安全等職能的實現，最大得益的居民的人身安全、財產安全和財產的增值，財產稅“取之于財產、護之于財產”，可以鮮明的體現受益征稅的原則。

（二）選擇財產稅為地方稅主體稅種的實踐依據

分稅制改革以來，財產稅類諸稅種一直屬于地方稅，是地方政府的固定收入，其收入總額從1995年129億元上升到2004年583.2億元，增長近5倍，與地方稅增長基本同步，充分證明了財產稅作為市縣級主體地方稅主體稅種所具有的巨大發展潛力。近年來，我國房地產業發展迅猛，2005年全年房地產開發投資15 759億元人民幣，比去年增長19.8%，商品房竣工面積48 793萬平方米，增長14.9%①。與此同時，住房消費不斷擴大，居民用于購買商品住房消費支出大幅度增長，2004年比2000年增長了1.67倍②。我國市場經濟體系的不斷健全和完善，私有財產法律保護體系的進一步確立與完善，稅收征管能力與力度的日益提高與加強，均為塑造財產稅主體稅種地位提供了良好的物質基礎、制度基礎和征管能力保障。

三、我國地方稅主體稅稅種——財產稅制的構建

（一）規范和增加我國地方稅財產稅稅種

我國財產稅制應涵蓋財產保有和轉移諸環節，包括的稅種有：物業稅、遺產稅和贈予稅等。

1.開征物業稅

現行房地產稅制問題較多，對其進行重新整合，開征物業稅，將是我國統一、規范房地產稅費制度，乃至建立和完善財產稅體系的開端。通過對現行房地產稅費清理、歸并，物業稅征收范圍會較現行房地產稅收更加廣泛，通過科學合理的稅制設計，物業稅的計稅依據更加富有彈性，幅度稅率更能滿足地方財政的需要。

2.開征遺產稅和贈予稅

開征兩稅應具備的條件主要有：一是大量形成高收入階層；二是實行金融實名制；三是建立健全公民個人收入和財產申報制度，財產登記、評估等制度；四是稅務機關具備必要的征收管理力量和技術手段。從我國國情來看，目前開征遺產稅的時機還不成熟。待以上條件基本具備，適時開征遺產稅和贈予稅，無疑是對個人所得稅、物業稅等稅種在調節收入分配方面的有力補充，成為平衡貧富差距、調節社會分配的有效手段。

（二）完善財產保護制度，為提升財產稅主體稅地位“保駕護航”

1.盡快完善與財產相關的法律制度

盡管當前我國憲法、民法、繼承法、刑法等有關法律對財產所有權的歸屬和財產的繼承、分割、轉移等都有所涉及，并作了原則性規定，但從可操作性的要求出發，還需要進一步對個人和家庭之間的財產轉讓、繼承、受讓、捐贈等行為做出相應的法律規定，以便為財產稅制的改革和完善提供法律基礎。

2.盡快建立和完善私有財產登記制度

在私人物權得以清晰界定之后，應及早建立私有財產登記制度，完善相關的法律規定。如建立財產實名制等，明確界定納稅人的各類財產，包括動產和不動產，確保財產稅稅基的準確，防止納稅人轉移稅基，為開征新的財產稅種創建基礎信息庫。

3.盡快建立和完善財產評估制度

準確地評估財產計稅價值是確定財產稅稅基、決定財產稅應納稅額的基礎，是財產稅征管中最核心、最關鍵的問題。而我國目前不僅財產評估機構和人員嚴重不足，資料缺乏，而且評估制度和法規也有待建立、完善，在新的財產稅制建立之前這些制度與機構都應該先期建立起來。

（三）賦予地方適當的稅法立法權，增強地方自主靈活性

財產稅等地方稅可由中央負責制定基本稅法，授權省級人大制定實施細則，授權省級人民政府調整稅目、稅率、稅收減免以及征收管理等權限，由各地根據地方經濟狀況，因地制宜自行決定開征、停征、選擇本地區稅率及確定適當的起征點或免征額等，以增強稅制對地方社會經濟的適宜性。

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