構建和諧國有土地管理的制約因素及對策分析

摘要：土地問題將始終是我國現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。樹立和落實科學發展觀，構建社會主義和諧的國有土地管理，具體到土地政策的制訂和執行上，必須統籌兼顧。找到制約構建和諧國有土地管理的制約因素，分析這些因素，提出構建和諧國有土地管運的對策是一個個值得研究并有重大意義的課題。

關鍵詞：和諧；國有土地；管理對策

土地作為人類社會生存與發展的最基本要素之一，在經濟增長與和構建設社會和諧發展過程中，發揮著日益重要的作用。土地問題將始終是我國現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。隨著生產力的提高和社會經濟的發展，土地作為重要的生產資料和載體的地位愈益重要，人地矛盾日益突出。樹立和落實科學發展觀，構建社會主義和諧的國有上地管理，具體到土地政策的制訂和執行上，必須統籌兼顧。

一、構建和諧國有土地管理的制約因素

(一)公民土地法律意識淡薄，土地法律體系不完善

公民土地憂患意識薄弱，對土地的緊張趨勢認識不足，法制觀念不強，沒有形成依法用地的良好社會風尚。同時，很多土地法律法規不健全，相關規定過于原則化、可操作性差；而且地方土地管理部¨隸屬于同級地方政府，地位不明確，依法行政比較困難，執法水平不高，監管不力，導致非法占用，轉讓、出租、買賣土地，不按規定用途使用、超標用地、越權審批、閑置撂荒等違法現象嚴重。

(二)國有土地有償使用制度不健全，收入監管不到位。

一些地方政府通過壓低地價、實行零地價，甚至“負地價”盲目招商引資。一些單位和個人自行將公益用地轉為經營用地或擅自改變容積率等，造成土地有償使用收入的大量流失。另外，一些地方土地出讓金收入脫離財政監督和管理，在政府財政體外循環，資金滯留在有關主管部門和單位，使用管理缺乏必要的監管制度。還有一些地方土地出讓金扣除土地開發費用、業務費用后，沒有將土地純收益按規定繳入國庫，無法如實客觀地反映財政收入狀況。最后，一些地方國有土地有償使用收入管理缺乏系統、科學、統一的財務會計報表核算體系，出現了底數不清的狀況。

(二)廣大集體土地，尤其農村土地利用方面存在嚴重問題

首先，毀林開荒現象嚴重。我國山區面積大，有些地方因條件艱難和耕地與人口發展不平衡，不少地方出現人地矛盾突出的現象。為了生存他們就開始了危害生態平衡的開發方式，使生態受到嚴重的破壞。其次，農村村民建住宅違法用地嚴重。為了個人及家庭的發展，不少村民陸續不斷地從條件落后的地方遷出來，這些人往往通過私人感情私自交易等渠遣或是雙方進行土地使用權流轉的方式進行土地違法交易來獲取建房用地。這些建筑用地資格普遍沒有通過合法手續取得，私自改變了集體土地的用途，使國家和集體土地資源遭受了嚴重的破壞。最后，農民群眾對土地利用規劃的認識還很缺乏，不顧長遠的傳統思想觀念嚴重，我行我素的行為還很普遍，加上政府的法制宣傳工作跟不上。不按規劃或沒有規劃占用好田好地建房或進行基礎設施改造，盲目急于求成成了破壞土地資源不可避免的一大因素。

(四)當前征用土地過程中存在急需解決的問題

首先，凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，部必須請求政府動用征地權，特別是我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲，導致了征地權的濫用。其次，農民的利益缺乏切實保障。我國當前土地征用中征地補償構成、補償標準基本上延用了計劃經濟時代的做法，嚴重與市場脫節。再次，征地程序不透明。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農戶；農民不參與征地補償談判，有權去談補償條件的只是集體，而集體能不能完成征地任務，是鄉村權力人物能不能繼續居于權力位置的條件。最后，土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過程中，由于現行土地征用制度和相關土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征用不用，多征少用的現象

二、構建和諧國有土地管理的對策分析

(一)加強土地國情和法制教育，提高公民法律意識，樹立和諧發展的觀念

首先，徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協調發展的可持續發展觀念。培養公民尤其是領導干部的土地危機意識，增強國情、國策和法制觀念，提高法律意識，建立社會監督機制和自我約束的心理機制，形成依法用地的良好風氣。引導人民樹立正確的資源觀、環境觀和發展現。其次，建立健全土地法律法規體系，把土地工作納入法制軌道。完善土地管理立法工作，使土地工作有法可依。另外，加強執法機構建設，加大執法力度，強化監督管理。加強執法隊伍建設，通過法律確立執法權威，強化對土地的監管職能；進一步加強土地管理的執法監督工作，確保“有法必依、執法必嚴、違法必究”，嚴禁以罰代刑、以黨紀政紀處分代替法律責任。

(二)設立國有土地有償使用收入管理專賬，由政府統籌安排。為了更好地管理國有上地有償使用收入，提高資金的使用效益和效率，建議對國有土地有償使用收入實行專賬管理，由各級地方財政部門在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費收支情況。每年國有土地有償使用收入及支出情況，要單獨向同級人民代表大會常務委員會報告。同時，取消現行按國有土地有償使用收入2％計提業務費用的做法，將有關部門征收國有土地有償使用收入的相關費用列入部門預算，由財政部門通過一般預算予以安排。

(三)加大土地管理法律法規政策的宣傳，規范土地利用市場

首先，由政府引導，利用各種形式進行土地管理的法律法規宣傳，特別要加強土地所有權方面的權利教育，增強廣大群眾在土地管理方面的國家集體意識，增強義務觀念，使形成土地是國家、集體所有的共識。其次，用地要進一步科學規劃。土地利用總體規劃是對土地資源開發、利用、整治和保護在時間和空間作出的戰略安排，必須確立土地利用總體規劃的龍頭地位。再次，建議政府部門、企事業單位的土地要一級壟斷，撤鄉并鎮并村后的原鄉政府辦公機構所在房地產，還有企事業單位的一些存量土地都要納入收儲范圍。最后，對土地違法行為的查處要區別對待，突出重點，突破難點。應對規劃區內倒賣土地、違犯規劃用地和占用基本農田用地問題進行重點打擊。對個人和企事業單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價高，讓違法者無利可圖。

(四)加強土地征用監管，保護農民合法利益

首先，在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保上地征用權只能為公共利益的需要而行使，其它非公益性用地，不能依靠征用農地。其次，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。再次，賦于農民應有的權力，建立公開、公正的征地程序。政府要加快職能轉變，借鑒先進國家的經驗，制定詳細具體的征用程序，明確各方的權利義務關系。最后，在上地管理方面，杜絕各類違法用地是保證征地補償安置的一項首要措施。在資金監管方面，成立失地農民社會保障基金管理機構與經營機構，前者負責對后者的監督，后者負責基金的籌集、投資和保險金的發放，以保證監管機構的權威性、公正性和科學性。