“窮人經(jīng)濟學(xué)”語境下的居住權(quán)探析

摘要：“窮人經(jīng)濟學(xué)”的居住權(quán)的實質(zhì)，就是關(guān)于住房的制度安排，能否取得利益表達和社會穩(wěn)定之間的平衡。基于“居住權(quán)是基本人權(quán)”和“居住權(quán)又是窮人的生存權(quán)”的命題，必須解決好窮人的居住的生存問題。既不“經(jīng)濟”又不“適用”的經(jīng)濟適用房并不具備“窮人經(jīng)濟學(xué)”應(yīng)有的道德關(guān)懷，應(yīng)著力構(gòu)建真正適于并服務(wù)于窮人的廉租房機制。

關(guān)鍵詞：窮人經(jīng)濟學(xué)；居住權(quán)；人權(quán)；經(jīng)濟適用房；廉租房

中圖分類號：F293.30 文獻標(biāo)識碼：A

一、從權(quán)利的貧困到居住權(quán)利的貧困是“窮人經(jīng)濟學(xué)”中的中國現(xiàn)實話語

中國以改革開放30年來GDP年均9.7％的增長，躍升為全球第四大經(jīng)濟體，然而財富的快速累加也帶來了貧富分化的加劇。在越過人均GDP1000美元的關(guān)鍵性門檻，轉(zhuǎn)入全面小康建設(shè)的轉(zhuǎn)型階段。十七大關(guān)于GDP增長實現(xiàn)由“總量”向“人均”根本轉(zhuǎn)變的宣示，其深刻意義在于：要讓所有民眾更多更好地分享發(fā)展的成果。這既是古代思想家荀子的“下貧則上貧，下富則上富”的樸素思想的現(xiàn)代版的科學(xué)再現(xiàn)，又正是“窮人經(jīng)濟學(xué)”之于中國的現(xiàn)實話語。美國諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主舒爾茨基于農(nóng)業(yè)發(fā)展引出的“如果你懂得了窮人的經(jīng)濟學(xué)，那么你就會懂得經(jīng)濟學(xué)當(dāng)中許多重要的原理”這一著名學(xué)說。實質(zhì)就是關(guān)于“由窮變富的經(jīng)濟學(xué)”，它引發(fā)了對于窮富的生成機制、效應(yīng)、運行規(guī)則及其成因的審慎思考。

同時，在科學(xué)發(fā)展觀的執(zhí)政理念下，“窮人經(jīng)濟學(xué)”得到了中國特色社會主義式的有效體現(xiàn)：“黃金發(fā)展期”與“矛盾凸顯期”并存的當(dāng)下利益博弈時代，強勢集團與弱勢群體的利益博弈構(gòu)成主線，其表征是富與窮之間的斗爭，其實質(zhì)則是公權(quán)力與私權(quán)利的博弈：貧困大多不主要是收入貧困或能力貧困，而主要是因為權(quán)利貧困——公民利益的被剝奪，很大程度上是因為其權(quán)利的被剝奪；公民權(quán)利的被剝奪招致機會的喪失，從而限于相對的或絕對的貧困。這里，公權(quán)力是國家權(quán)力或公共權(quán)力的總括，是一種支配力或影響力；與之相對應(yīng)的是私權(quán)利，它涵蓋了一切不為法律明文禁止的個人行為和私人領(lǐng)域。公民權(quán)利是國家權(quán)力的本源，即無權(quán)利便無權(quán)力；國家權(quán)力又是私權(quán)利的后盾，即無權(quán)力的保障便無從享受權(quán)利，這是基于權(quán)利作為人們相互間的認(rèn)可和承諾具有的脆弱性，容易受到外界的侵害；公私兩權(quán)既此消彼長，又相依共生。

因此，“窮人經(jīng)濟學(xué)”之于中國從移植到根植的成功實踐，要受制于包括弱勢群體的居住權(quán)在內(nèi)的諸權(quán)利改善的約束。其警示是：為這些弱勢群體疏通恰當(dāng)?shù)闹贫然睦姹磉_渠道，或建立非制度化的為自己爭取利益的較好方式，應(yīng)“雙管齊下”——政府自身的建設(shè)與公民社會的形成，構(gòu)建有效的利益博弈機制，以理智地將財富的差別尤其是造成這種差別的規(guī)則確定在窮人不至于與富人決裂的限度內(nèi)，從而奠定有序或和諧社會的民意基礎(chǔ)。這樣，從制度層面增加利己行為的成本，提高服務(wù)他人的收益，并提供一種公共選擇機制，借以傳達各階層的利益訴求，監(jiān)督政策制定執(zhí)行的公正性十分必要。“窮人經(jīng)濟學(xué)”的居住權(quán)的實質(zhì)，就是關(guān)于住房的制度安排，能否取得利益表達和社會穩(wěn)定之間的平衡。

二、“居住權(quán)是基本人權(quán)”對于窮人的生存權(quán)意義

人權(quán)是人之為人所應(yīng)享有的權(quán)利，其核心價值在于維護人之為人的基本尊嚴(yán)；人權(quán)的普遍性和平等性，則是這一核心價值的必然體現(xiàn)；而對弱勢群體的保護，正是由人權(quán)的這種普遍性和平等性推導(dǎo)出來的必然結(jié)果。

縱觀西方人權(quán)發(fā)展的三個階段(三代)——自由權(quán)本位時期、生存權(quán)本位時期和發(fā)展權(quán)本位時期，第一代人權(quán)保障的是一般公民形式上的自由平等，反映了公民與政府的矛盾；第二代人權(quán)在給予弱勢群體以更多的權(quán)利保障關(guān)注的背后，是社會強者與弱者的矛盾；第三代人權(quán)則呼吁給予人在“人一自然一社會”復(fù)合環(huán)境中的生態(tài)權(quán)利保障，反映的是人與自然的關(guān)系。特別地，只有當(dāng)生存權(quán)成為人權(quán)，才會有保護弱者的呼聲；也只有“住房是人類生存之必需”成為共識，才有住房保障之說。因而生存權(quán)作為一種弱勢群體的保障權(quán)，其成立意味著國家或社會積極義務(wù)的設(shè)立。《世界人權(quán)宣言》及人權(quán)兩公約等，也做了明確的規(guī)定。

顯然，在我國的經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型階段，維護弱勢人群的基本人權(quán)應(yīng)成為人權(quán)建設(shè)的首要任務(wù)；其主要內(nèi)容當(dāng)然是維護弱勢人群的生存權(quán)；而將弱勢人群的生存權(quán)化作“應(yīng)有權(quán)利—法律權(quán)利—實有權(quán)利”漸進過程，基本前提則是使其獲得與強勢群體同等的獲取住房等基本資源的機會——這正是“窮人經(jīng)濟學(xué)”的居住權(quán)的中國語境。

居住權(quán)，顧名思義，是公民享有的居住權(quán)利；追溯其法律意義，居住權(quán)最早誕生于羅馬法中，是作為與地役權(quán)相對應(yīng)的一種人役權(quán)而出現(xiàn)的。簡言之，居住權(quán)在民法上最初是作為用益物權(quán)的一種而設(shè)立的，是基于保障社會弱勢群體的基本權(quán)利而設(shè)立的人役權(quán)。筆者的居住權(quán)是指基于人之為人的權(quán)利而享有的滿足其最低層次生活需要的居住和收益的權(quán)利，是公民的基本人權(quán)之一。首先，在“居住權(quán)是基本人權(quán)”的命題下，從應(yīng)然的角度看，任何人(富人和窮人)都無一例外地享有居住權(quán)，這已得到《世界人權(quán)宣言》第25條的規(guī)定——人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)——的印證。但在一個分層的社會中，住房對于不同的階層、群體、個人具有大不相同的意義。其次，在“居住權(quán)又是窮人的生存權(quán)”(這里及下述的窮人指絕對貧困者)的命題下，從實然的角度看，居住權(quán)并不主要是為社會的高收入階層和已有充分住房的階層提出的權(quán)利，而主要是為社會的低收入階層，尤其是為那些依據(jù)自己的收入或憑借自己的努力仍然難以解決適當(dāng)住宅的階層提出的權(quán)利。對于窮人來講，解決其“原生態(tài)”的民生問題，遠比“畫餅充饑式”的精神會餐現(xiàn)實又緊迫——住自然是其生存必不可少的物質(zhì)條件。

以上闡述的基本意義是：政府和社會應(yīng)該對低收入者提供住房的保障，從而使居住權(quán)這個對他們是應(yīng)然的權(quán)利轉(zhuǎn)化為實然的權(quán)利。當(dāng)然，其間還有一個法定的權(quán)利確立并實施的過程。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第一條、《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第十一條以及聯(lián)合國《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號一般性意見》第一條等，都同樣表達了關(guān)于居住權(quán)的基本精神。西方大多數(shù)國家也通過高位階的法律明確保障居住權(quán)，如美國的《住房法》、《住房貸款法》、《住房再貸款法》，新加坡的《新加坡建屋與發(fā)展法令》、《建屋局法》、《特別物產(chǎn)法》。我國目前還缺乏關(guān)于居住權(quán)以及居民住宅的有關(guān)法律，這與“和諧中國”建設(shè)要積極穩(wěn)妥解決中低收入家庭住宅問題的目標(biāo)與要求不相適應(yīng)。

因此，現(xiàn)代文明的國家政權(quán)，建立一種托底機制，切實解決低收入人群的住房問題，既是其政治任務(wù)，又是其法律義務(wù)。但也應(yīng)明確，所謂“托底”，即政府作為和不作為的邊界在于，是使“居者有屋住”，而不是“居者有其屋”。

三、經(jīng)濟適用房的變異、回歸與擴展

據(jù)上分析，采用“供應(yīng)沖擊型”政策，即地方政府通過大規(guī)模地、集中供應(yīng)以經(jīng)濟適用房(下稱經(jīng)適房)和廉租房為代表的保障型住房的行動，既能給畸高的商品房價以“致命一擊”，又可理順房地產(chǎn)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，不失為一種保證低收入人群安居樂業(yè)的較好選擇。經(jīng)適房制度起始于1994年住房制度改革，在應(yīng)對東南亞金融危機，國內(nèi)急尋新的經(jīng)濟增長點的政策考慮下，其在1998年被國務(wù)院第23號文確立為住房供應(yīng)體系的主體；而在2003年的國務(wù)院第18號文的“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”的政策指引下，房地產(chǎn)業(yè)進一步確立為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)后，經(jīng)適房則被定義為“具有保障性質(zhì)的政策性商品房”。經(jīng)適房的這種兼具公共性和商品性的“雙棲”定位，為后來的變異，即其初有的公共性逐步為商品性所取代，埋下了伏筆。在所謂“城市經(jīng)營”的理念下，在經(jīng)濟的房地產(chǎn)化、房地產(chǎn)化的市場化的雙重擠壓下，已成為市場博弈重要主體的地方政府，其理性選擇就不言自明；況且，權(quán)錢交易的壞市場經(jīng)濟模式具有極強的自我復(fù)制功能，而一個不充分競爭的市場與貧富差別過大的社會，又不會自動形成均衡價格與健康的梯度消費。于是，經(jīng)適房的最大的“適用”之處，就在于可以以“經(jīng)濟”之名行“不經(jīng)濟”之實。好在2007年8月出臺的國務(wù)院第24號文，實現(xiàn)了經(jīng)適房作為政策性住房性質(zhì)的回歸。

實踐證明，既不“經(jīng)濟”又不“適用”的經(jīng)適房，既已偏離了本應(yīng)涵蓋窮人的這一目標(biāo)供應(yīng)群，如果再大規(guī)模供應(yīng)之，其直接后果不是正本清源，而是火上澆油——提高了其脫離窮人目標(biāo)群體的偏離度。與其堵之，不如疏之——索性將其目標(biāo)供應(yīng)群擴展至中產(chǎn)階層。經(jīng)適房從早期的面向中低收入家庭，到后來變異為低收入甚至最低收入的“窮人的專利”，再到24號文以供應(yīng)低收入人群而銜接廉租房的定位，最后到溫總理新近在新加坡發(fā)出的“經(jīng)適房要面向中產(chǎn)階級”的重要信號，其供應(yīng)目標(biāo)群經(jīng)歷的這種演化過程表明，實現(xiàn)目標(biāo)位的上移已不可逆轉(zhuǎn)。中產(chǎn)階層對商品房追求的有心無力而生成的拼湊型購買力(如大額房貸)對其收入流造成了嚴(yán)重的緊張感。這些衍生出的“房奴”，已凸顯其家庭潛在的“破產(chǎn)”危機。鑒于此，將這一階層納入大規(guī)模的經(jīng)適房計劃內(nèi)，既可大大分流商品房的購買人群和購買力，又可通過平抑商品房價，“變相”為廉租房體系建設(shè)出力。畢竟，商品房價的下跌引發(fā)的其它系列商品的連鎖反應(yīng)，會對窮人構(gòu)成顯性的或隱性的利好。

看來，經(jīng)適房供應(yīng)目標(biāo)群的上述擴展與提升，離窮人是越來越遠了。其實，將窮人的居住權(quán)問題，系于并不具備“窮人經(jīng)濟學(xué)”應(yīng)有的道德關(guān)懷的經(jīng)適房的解決，終歸是不現(xiàn)實的。

四、構(gòu)建真正適于并服務(wù)于窮人的廉租房機制

為窮人“量身定做”的住房應(yīng)該是廉租房。遺憾的是，在過往的住房保障體系建設(shè)中，地方政府對此并無興趣。2007年上半年，全國仍有70多個地級市仍未建立廉租房制可見一斑。24號文在確立新的“政府+市場”的雙軌模式下，歷史性地將廉租房提到了前臺，凸現(xiàn)了解決窮人居住問題的緊迫性。特別一提的是，廉租房的供應(yīng)目標(biāo)群從“最低收入”到“低收入”的定位轉(zhuǎn)變，既彰顯了政府日漸增長的財力，又可能會造成廉租房真正瞄準(zhǔn)窮人的難度。因為目標(biāo)范圍的擴大，會無形中造成靶心的游離和分散，從而增加了對其中某一特定目標(biāo)瞄準(zhǔn)的困難。

看來，在確立廉租房仍為瞄準(zhǔn)窮人的主選的政策基調(diào)下，構(gòu)建真正適于并服務(wù)于窮人的機制特別是甄別、核準(zhǔn)和退出機制是關(guān)鍵。甄別、核準(zhǔn)機制的建立，在于構(gòu)建一個嚴(yán)格的人口收入評估機制，以辨別分享廉租房這一公共福利的身份，從而實現(xiàn)精確的和公正的管理。在香港和歐美等國家和地區(qū)，由于有嚴(yán)格的收人認(rèn)證體系，通過納稅、申報以及銀行聯(lián)保等，政府可以方便地進行身份認(rèn)證，以有效解決低收入人群的住房難題。由于我國的信用文化的淪落、個人征信系統(tǒng)建設(shè)的長期滯后等原因，個人或家庭身份和收入的識別仍然是重大瓶頸，其主要表現(xiàn)是：其一，難以科學(xué)、合理、動態(tài)地確定并計算對應(yīng)于廉租房的家庭收入線量化標(biāo)準(zhǔn)。目前的劃線標(biāo)準(zhǔn)都是根據(jù)各地實際情況制定的，其巨大差異性和動態(tài)性是在適應(yīng)地方實際的表象下，驅(qū)使窮人不斷向低收入者評估標(biāo)準(zhǔn)升高的地方流動，造成這些地區(qū)的住房矛盾愈益緊張，從而不利于全國性的發(fā)展平衡。其二，難以建立嚴(yán)格的資格審查、登記及征詢、公示制度。國外成熟的做法，大多是單獨設(shè)置專門的保障型住房的管理部門，而我國卻缺位。這使廉租房的整體功能被各自為陣的部門肢解。應(yīng)通過一個統(tǒng)一組織的資源整合，形成合理分工的格局。原則上，應(yīng)建立應(yīng)保對象的專門檔案，并動態(tài)跟蹤其相關(guān)信息；初定后的保障對象名單應(yīng)向社會公告，以征詢意見。關(guān)于退出機制，要建立復(fù)審制度，每隔一定時間對原保障對象進行重新認(rèn)定，只有符合條件的方可繼續(xù)享受廉租型住房。當(dāng)有原保障對象脫貧脫困后，應(yīng)有一種激勵加約束的機制，引導(dǎo)或要求其搬出，以讓更需“雪中送炭”的人入住。

總之，廉租房問題的本質(zhì)，是政府究竟將以多少資源用于買不起經(jīng)適房的弱勢人群的問題。這個公共選擇問題理應(yīng)在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，通過聽證會或地方人民代表大會等公共程序，尋求一套公平合理的解決辦法。

責(zé)任編輯：張淑蓮