民營企業發展基礎設施項目的ＳＷＯＴ分析

摘要：在中國的兩輪基礎設施投資浪潮中，參與基礎設施建設的投資主體都具有局限性。第一輪多為外商投資者，往往要價過高和偏好發達地區的經營性項目；第二輪多為國有企業，法人缺位、經營管理效率不佳很大程度上抑制了特許經營模式本身的優勢。因此，有必要分析經濟市場中的另一重要主體——民營企業在基礎設施建設領域中的發展前景，并通過SWOT分析一般情況下民營企業發展基礎設施項目的優勢、劣勢、機會和威脅，為民營企業投資基礎設施建設提供了可參考的決策依據。

關鍵詞：民營企業；基礎設施；SWOT；特許經營

中圖分類號：F276.5 文獻標識碼：A

所謂公共基礎設施，主要是指具有自然壟斷性質的城市公共交通、城市公用事業、公路、鐵路、航空、管道、通訊、電力等設施。我國對基礎設施行業長期實行壟斷經營的政府管制體制，主要表現為由政府直接投資、直接委派企業領導、直接定價、統付盈虧和企業不存在經營風險。這種政企合一的體制曾經在一定歷史時期發揮過相當的積極作用，但隨著市場經濟的發展、競爭性領域改革的成功推進以及自然壟斷行業技術的進步和變化，這種高度集中的政府管制體制的弊端日益明顯。單靠國家財政撥款已經不能滿足社會和經濟發展對基礎設施建設的巨大需求，大量發行國債進行基礎設施建設又會加大政府投融資的風險和償債壓力。特許經營作為一種新興的投資方式，可以有效地為自然壟斷性質的基礎設施領域引入競爭，在中國有著很大的發展潛力。

一、中國的基礎設施發展

特許經營已于20世紀80年代中期被引入我國的電廠、高速公路等基礎設施領域，其中以BOT(Build-Operate-Transfer)方式運作的項目居多。1988年投入使用的深圳沙角B電廠被認為是中國最早的帶有有限追索性質的BOT項目，但是由于當時中國政府缺乏BOT的經驗，該項目運行操作尚有不規范之處，政府和銀行承擔了過多的風險。1995年國家計委將廣西來賓B電廠確定為中國政府批準的第一個規范化的BOT投資方式試點項目，總投資為6.16億美元。在來賓B項目成功試點之后，四川成都自來水六廠B廠等項目又陸續被批準進行BOT試點，從此中國的特許經營運作開始逐漸規范并有了一定的發展。之后，由于中國政府實施積極的財政政策，將大量國債資金投放于基礎設施領域，以及中央政府清理地方政府各種違規外商投資項目，到20世紀末，第一輪基礎設施投資浪潮已趨于平靜。

步入21世紀后，中國的經濟依舊持續穩定發展，基礎設施對經濟發展的瓶頸限制再次凸顯出來，能源、交通及其他公用設施的短缺，單靠政府的財政力量無法滿足所需的巨額投資，因此又給民間資本以特許經營模式參與基礎設施投資建設提供了良好的契機。王亦丁聲稱“新一輪的BOT已是熱火烹油，誰將會成為新一輪BOT的主角?市場化的國營公司是主力”。僅在北京地區，以PPP模式運作的項目就包括了總投資153億元的地鐵四號線、總投資3.75億元的盧溝橋污水處理廠一期工程、總投資7.5億元的高安屯生活垃圾焚燒廠和總投資額1.33億元的亦莊路東新區燃氣特許經營項目等。

據世界銀行統計，從1990～2006年中國基礎設施領域中有私營部門參與的項目共有672個，總投資額達905億美元。然而在上述兩輪投資浪潮中，不難發現參與基礎設施建設的項目投資人存在著局限性。在第一輪浪潮中，外商投資者占主要部分，但是外資投資者往往要價過高和偏好發達地區的經營性項目，這種情況限制了中國城市基礎設施領域的外資引進，也影響了基礎設施投資市場的平衡；而第二輪浪潮中，國有企業依托與政府溝通、議價能力和在資本市場的優勢，在新一輪浪潮中起著至關重要的作用，但是由于國有企業的法人缺位，經營管理效率不佳，很大程度上抑制了特許經營模式本身的優勢。

因此，有必要對經濟市場上另外一個重要主體——民營企業在基礎設施建設領域中的發展前景開展進一步調查研究，討論民營企業發展基礎設施項目時所具備的優勢和劣勢，以及面臨的機會和威脅(Strength-Weakness-Opportunity-Threat，SWOT)。

二、民營企業的優勢分析

從企業的發展角度考慮，民營企業的技術和管理方法先進，在基礎設施領域中引入民營企業可以提高項目的運作效率，促進本土企業水平的提高和金融資本市場的發展。同時，為了降低項目建設經營過程中所帶來的風險和獲得較多的利潤回報，民營企業必然要求較高的職工和管理者素質，只有在這些高素質人才的帶領下，才能帶動企業迅速發展，從而實現企業的發展目標。相對于國有企業而言，民營企業的產權更為清晰。因此，民營企業在運作中的能動性更強，決策更為自主，更能積極采取措施降低制造/運營成本和主動尋求創新。

從企業的組織架構角度考慮，民營企業的企業制度、法人治理結構相對比較完善，經營方式趨于現代化，產業鏈條逐步延伸。文化部在一次關于民營文化企業的調研中發現，被調查的300家民營文化企業中，設立董事會、股東大會、監事會的企業所占比重分別為51.0％、31.3％、17.7％。“新三會”的設立，使民營文化企業的法人治理機構漸趨完善，有助于形成權責明確、相互制衡和相互協調的內部治理結構，有助于企業管理的科學化和民主化。

相比國有企業和外資企業，民營企業體制相對更為靈活，市場靈敏度更高，市場適應能力更好。國有企業由于經營戰線長、涉及范圍廣，遇到緊急情況進行變更的成本就更大，而民營企業因所受限制較少，變更的靈活度會更好。另外，民營企業所涉及的利益更為直接，在利益的直接驅使下，對市場的關注程度更高，市場靈敏度也更高。這種及時的關注又帶來及時的變化，使得民營企業的運作時時隨著市場的晴雨表在改變，適應能力也會更好。文化部的研究中也有類似觀點：民營文化企業憑借體制靈活、運轉高效、適應市場能力強等優勢，在繁榮活躍文化市場、擴大社會就業、促進文化產業發展等方面起著越來越重要的作用。

除此之外，黃宏生在演講時也提到了民營企業的十大優勢，其中還包括市場競爭經驗強、服務網絡與銷售方式符合國情、資源運用能力強等優勢。經過多年磨練，民營企業已練出了一副錚錚鐵骨，積累了豐富的市場競爭經驗。同時，民營企業能通過強大的適合中國國情的銷售方式和服務網絡從而達到資源充分的運用，這些都為民營企業在基礎設施領域的投資提供更大的便利性。

三、民營企業的劣勢分析

當然，民營企業本身也具有一定的局限性。首先，我國許多民營企業始終做不大，其中決策失誤是一個很重要的原因。民營企業難以把握新領域市場、技術、產品的生產經營方向，選擇時往往帶有較大的盲目性和投機性。因此，民營企業投資的啟動問題很關鍵，我國目前正逐步放開公共事業領域，必須要加大對民間投資的指導力度，避免其盲目投資和重復建設。

PPP(Public-Private Partnership)項目由于參與者眾多，合同結構復雜，容易缺乏一個相互協調的機制，原因在于各參與方容易以各自的利益為重，使得彼此之間的利益沖突在所難免，因此民營企業將面臨著組織機構之間協調能力不足的挑戰。而在企業素質方面，李兵對阻礙民營企業發展基礎設施的問題作了總結，包括：企業規模小、結構散、聚合度低、整體競爭力不強、部分經營者發展觀念/戰略淡薄和經營行為不規范等。盡管經濟市場中也存在已經做大做強的民營企業，但是這些企業往往也沒有經營公共事業的相關經驗。

從投資空間角度考慮，由于國民經濟結構目前還不太理想，民間資本的投資空間還比較狹窄。這主要表現在國有企業戰線冗長，幾乎分布于所有一般競爭性產業領域，許多地方國有企業經營效益差卻占著位置，限制了民間投資的進入。而且，一些地方政府利用各種壟斷形式，比如地方壟斷、產業壟斷等，不適當地保護當地慘淡經營的國有企業而限制民間投資。這些因素也導致了民營企業與政府關于定價等關鍵問題的談判能力不足，相比國有企業所花的時間更長，成本更高。從融資角度出發，融資困難是基礎設施領域啟動和擴大民間投資的主要障礙之一。在李兵關于阻礙民營企業發展基礎設施的因素調查中，“融資不暢”是排在第二位的阻礙因素，它獲得的分值相當高。盡管1998年以來，政府為了擴大民間投資頒布了相關政策，要求銀行增加向中小企業的貸款額度，但仍然存在抵押擔保難、跟蹤監督難和債權維護難等問題，民營企業獲取信貸資金還受到較大限制。另外，民營企業本身的高資產負債率也進一步限制了融資的開展。

此外，從近年來發標的幾個項目看，參與投標和中標者多為市場化的國營企業。雖然民營企業已在其他行業領域有所作為，市場競爭經驗也在逐漸積累，但是在公共事業領域，運用特許經營等模式的經驗卻非常少，對基礎設施建設和經營的認識具有一定的局限性。

四、民營企業的機會分析

綜上，20世紀末我國正進入城鎮化高速發展時期，急需大量的資金進行基礎設施建設。為了擺脫過大的財政壓力，更好地滿足城市化對我國城市基礎設施建設質量和速度的要求，政府逐漸開始引入民營企業參與基礎設施建設，并相繼出臺了一系列的法律和政策，為民營企業參與城市基礎設施建設提供了基本條件。2003年10月“北京市城市基礎設施特許經營辦法”和2006年9月“北京市城市基礎設施特許經營條例”的施行、2004年5月建設部“市政公用事業特許經營管理辦法”的實施和2005年2月國務院“關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見”的發布等，這些條例和法規的出臺一定程度上降低了民營企業參與基礎設施建設的壁壘，明確了民間資本在一定期限和范圍內經營市政公用事業產品或者提供服務的制度，進一步推動了公用事業的市場化進程。

上述政策性因素是刺激民營企業介入基礎設施建設的主導因素，除此之外，國民經濟的發展、政府財政壓力、政府管理/運營效率低等也是重要的影響因素。孫宏微在BOT融資的SWOT論述中指出國民經濟的持續發展、人民生活的進一步提高是民營企業介入基礎設施建設的誘因，人民生活水平的提高加大了對基礎設施的需求水平，政府就需要提供更多的資金來滿足這一部分的增長需求。類似地，王藝紅也指出公共基礎設施的需求擴大和政府的財政壓力也是激勵民營企業進入基礎設施領域的動力。就民營企業本身而言，當前關于非公有制資本投融資的政策變化、民營企業社會地位得到認可等，這些都是民營企業投資基礎設施建設的良好機會。

另外，民營企業積極應用特許經營模式參與基礎設施建設，可將政府從許多微觀經濟事務中解脫出來，從而使得政府主要承擔對基礎設施未來需求的預測和總體布局規劃，制訂基礎設施建設的中長期計劃，并消除市場的盲目性。公共部門與民營企業各司其職，為提高基礎設施投資效率打下基礎，真正發揮出公私合營模式的自身優勢。目前，這種融資模式在世界范圍內已經得到了較為廣泛的應用，這些成功的經驗對于國內民營企業來說也是一個機會，通過對這些實際案例的學習，可以避免走很多彎路。

五、民營企業的威脅分析

但是，同樣也要看到由于國內民營企業參與基礎設施建設各方面機制不健全和不成熟，參與基礎設施建設也面臨著很多的威脅因素。李兵在分析國內民營企業發展基礎設施項目的時候，從現存體制、政府行為等角度對影響民營企業介入基礎設施建設的外部因素進行了歸納，其中權益保障障礙是最關鍵的因素。吳海西在鐵路建設的BOT分析中也提到了目前我國相關立法尚不健全，缺乏統一適用的調整BOT投資的規范性法規，管理體制和風險管理體系不健全，以及相關人才匱乏等問題。這些與現存體制和政府行為相關的阻礙因素包括：法律變更、項目審批繁雜、法律法規不完善、權益保障障礙、地方保護壁壘、部門壟斷、社會服務體系不完善、觀念障礙、所有制歧視等。

除了上述政策環境以外，經濟宏觀環境和特許經營模式在中國的應用現狀等方面也存在著一些潛在的威脅。在Zhang關于PPP模式在基礎設施領域中應用的研究中發現，社會公眾對項目的反對、項目參與限制過多、招標過程中缺乏競爭和透明度等因素是阻礙該模式成功應用的重要因素。其他與特許經營模式相關的阻礙因素還包括項目合同處理耗時冗長、各參與者責任界定困難等。此外，由于基礎設施項目特許經營期往往長達20～30年，利率反常、匯率反常、通貨膨脹率反常等因素也是必須考慮的重要因素。

六、小結

隨著中國經濟的持續穩定發展，基礎設施對經濟發展的瓶頸限制再次凸顯出來，單靠政府的財政力量無法滿足基礎設施建設所需的巨額投資，政府正積極地引進民間資本投資。筆者在詳盡的文獻閱讀基礎上，歸納總結了民營企業在發展基礎設施項目將面臨的優勢、劣勢、機會和威脅(SWOT)。要說明的是，筆者討論的是一般情況下民營企業發展基礎設施項目的SWOT，而民營企業參差不齊，不同地區的基礎設施項目也不盡相同，因此民營企業在決定投資于某一具體基礎設施項目前，可以識別出自身在該項目中的優勢、劣勢、機會和威脅，并據此決定是否投資該項目以及制定具體的投資策略。

責任編輯：張淑蓮