深化行政管理體制改革、提高政府公共服務能力

十七大報告指出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、公平合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。

一、行政管理體制改革的必要性

當前，我國正處于經濟體制改革進一步深化，多元化社會結構日益形成的時期，加快行政體制改革顯得極其緊迫和必要。

1、提高政府管理和服務能力的必然要求

改革開放以來，我國各級政府管理國家和社會事務以及提供公共服務的能力顯著提高。但計劃體制的影響還沒有完全褪去，政府在能力建設方面還存在不少問題。尤其在經濟管理上，一些地方政府習慣于采用行政命令的方式管理經濟事務，而運用經濟、法律等手段間接管理經濟活動、營造公平的競爭環境的能力依然十分薄弱。同時，由于政府過多地關注微觀經濟活動，為社會提供公共物品和服務的能力還比較欠缺。而行政體制改革就是要通過積極轉變政府職能，使政府從一些領域主動退出，把一部分技術性、具體性的事務，特別是那些原本就不應該由政府承擔的微觀管理職能移交給社會組織或企業本身來承擔。同時，要積極引導社會力量參與公共物品或服務的提供，政府只負責引導、監督和管理：使政府能把有限的資源更多地投入到教育、衛生、環境保護、社會保障等公共服務領域，提高政府社會管理和公共服務的能力。

2、規范行政權力配置和運行，防止和遏制腐敗現象的必然要求

行政權力的配置和運行，是行政體制中十分關鍵的內容，因為在實踐中政府運轉的所有環節幾乎都是圍繞著權力的配置和運行展開的。而目前在權力配置和運行方面存在的問題——比如政府之間權力不匹配、運行規則缺失、權力運行程序不透明等，不僅導致了政府工作效率的低下，更為一些腐敗現象的滋生創造了條件。而要解決這些制度供給不足帶來的問題，最根本的途徑就是制度的建構和完善。行政體制改革就是要對原有的權力配置模式進行調整、對原有的權力運行規則進行反思，根據市場經濟條件下民主、法治、理性、效率的精神的調整各級政府之間、政府各部門之間以及政府與市場與社會之間的權力(利)配置：并在此基礎上確立一套科學有效的權力(利)運行規則，明確政府的責任和義務，加強對政府機關在決策、執行、監督、協調等行政權力各環節的制約和威懾，使各級政府真正做到依法行政，從而減少和消除腐敗生存的空間，防止和遏制腐敗現象的蔓延。

3、提高政府工作效率，降低行政成本的必然要求

效率一般是指投入和產出之間的比例，政府工作效率就是指政府在履行其職責時在人力、物力、財力方面的投入與其所完成的工作任務之間的比例，目前行政體制中存在的不少問題直接影響著政府行政效率，其中有些問題是顯而易見，如政府機構臃腫、人員編制過多、人浮于事等；但有些問題是不太明顯但又十分關鍵的，如政府各部門之間權限交叉重疊現象嚴重，使得政府行政中很多時間精力耗費在各部門權限的梳理上：又如，地方政府的層級設置過多也導致了政府工作效率低下、行政成本增加。行政體制改革就是要全方位、多層次地審視和研究目前行政體制中存在的問題，并積極探索新的做法和經驗——如推廣電子政務、行政審批大廳等先進行政方法，推進行政區劃和政府層級設置的改革等，提高政府機關工作效率，降低政府運作成本，這也是目前改革的當務之急。

4、促進社會和諧發展的必然要求

隨著經濟社會的發展，政府權力的不斷擴張是世界各國行政體制發展的共同規律。政府在掌握著越來越多經濟社會資源的同時，其侵犯行政相對人權利的可能性也大大增加。依法保障行政相對人的合法權益，除了要積極完善行政復議、行政訴訟、行政賠償等救濟制度外：更重要的是從行政權力的源頭加強對行政權的制約和監督。而行政體制改革就是對政府職能、權力配置、運行規則以及法律保障等行政權力的源頭問題進行梳理和審視的過程。通過改革和調整，使各級政府及政府各部門的職能定位更為科學、權力配置更為合理、權力運行規則更為科學、法律保障更為完善，從而減少因為政府職能交叉、權限推諉等給行政相對人帶來的利益損失。同時，行政體制改革也是一場從思想觀念到具體制度等各個方面的深層次、全方位的改革過程。改革的進一步深入將繼續回應以多元化為主要特征的社會利益崛起的現實，使已經開始瓦解的行政權力至上、政府無所不包的觀念和做法徹底被打破。在這場深刻的革命中，權利本位、公民本位、社會本位將成為政府行政的價值選擇，使政府要和普通公民一樣恪守法律規范、維護法律尊嚴并承擔因違法而帶來的責任，從而促進政府與社會、與市場、與公民的關系朝著更加和諧的方向發展。

二、當前深化行政管理體制改革的途徑

1．加快政府職能轉變

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》強調指出，深化改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。要把政府不該管的轉移出去，把該管的切實管好，從制度上更好地發揮市場、公民和社會組織的作用。在此基礎上政府主要在四個方面發揮作用。

第一、經濟調節。要更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性。要進一步加強和改善宏觀調控，同時實現經濟增長、擴大就業、穩定物價、保持國際收支基本平衡等目標。確保經濟快速、平穩發展。

第二、市場監管。要推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。為此，一要針對當前市場秩序中存在的突出問題加強監管，包括打擊制假售假、商業欺詐、非法傳銷等問題。特別要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產品的安全質量作為監管重點。二要拓展公平準入的市場范圍，不僅包括商品和服務市場，還要包括要素和產權市場，特別要強調公共資源交易市場的規范運行。三要規范行政執法行為，通過加強管理和完善制度，切實糾正多頭執法、執法擾民、執法爭利問題，嚴厲懲處利用執法權設租尋租、執法犯法的行為。

第三、社會管理。要強化政府促進就業和調節收入分配的職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定。就業是民生之本，要將提供工資收入的就業機會擺在優先位置，擺在資本收益之前，努力擴大勞動密集型就業，這也是最重要的收入分配政策。要完善社會保障體系，努力擴大覆蓋面和提高保障水平。要健全基層社會管理體制。近年來，人民群眾的利益訴求更加多樣化和經常化，各類新社會組織成長迅速。要加強社區建設，加快形成富有建設性的利益表達、保障和協調機制，維護社會和諧穩定。

第四、公共服務。要著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。要在繼續增加財政對公共服務支出的同時，更多地向服務水平低甚至基本沒有被覆蓋的低收入人群傾斜，逐步實現公共服務均等化，更好地發揮政府公共服務保障社會公平正義的作用。為此，要重視做好一些基礎性工作，包括制定基本公共服務國家標準并向社會公開，督促各級政府有效執行：盡快建立個人收入集成信息系統，準確識別應該更多享受社會保障的低收入人群；建立健全社會保障信息公開制度，接受社會廣泛監督。

2．推進政府機構改革

政府機構改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。深化政府機構改革，要按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，進一步規范機構設置，優化組織結構，完善行政運行機制。主要有四個方面的任務：一是深化國務院機構改革：二是推進地方政府機構改革：三是精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構；四是加快事業單位分類改革。此外，在深化機構改革的同時，必須嚴格機構編制管理，加快推進機構編制管理的法制化進程。

3．加強依法行政和制度建設

遵守憲法和法律是政府工作的根本原則，必須全面推進依法行政，加快建設法治政府。要規范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。要以強化責任為核心，建立健全政府運行和管理的各項制度，堅持用制度管權、管事、管人。要推行政府績效管理和行政問責制度，健全以行政首長為重點的行政問責制、明確問責范圍、規范問責程序、加大追究力度。健全對行政權力的監督制度，確保人大監督、政協民主監督、監察、審計監督、司法、輿論監督都能有效發揮作用。完善政務公開制度，加強公務員隊伍建設，加強政風建設和廉政建設。切實提高政府的執行力和公信力，確保政府的權力真正用于為人民謀利益。

三、行政管理體制改革應重點處理好幾對關系

1．行政體制改革與政治體制改革的關系

談到行政體制改革，我們難免要涉及一個關鍵詞——政治體制改革。對兩者之間的關系把握是否準確，直接關系到行政體制改革能否順利推進。

行政體制改革強調對政府內部關系的調整，如政府職能轉變，行政方式的改進、政府機構改革、人事制度改革等。相比之下，政治體制改革內容要宏觀得多，豐富得多，其主要目的是對國家權力結構和關系的調整，使立法、行政、司法、軍隊、政黨等權力主體之間建立一種合理的權力結構和運行秩序。應該說，政治體制改革和行政體制改革有部分重疊，但行政體制改革仍然可以相對獨立存在。如果說政治體制改革要解決的是最高層面的權力配置，要解決民主和秩序問題，行政體制改革更傾向于從確立公共行政的邊界、行政權力的配置和運行，要解決的是公共行政對社會的回應和管理的科學性問題。因此，以往把行政體制改革視為政治體制改革的組成部分的觀點并不正確，尤其以為行政體制改革一定會引起政治體制改革、從而過于謹慎的做法更不可取。

2、處理好有限政府與有效政府的關系

行政管理體制改革要求達到，既要逐步縮小國家權力范圍，又不降低政府管理能力，既能發揮好政府在公共物品供應中的積極作用，又不增加政府機構和人員的目標。就必須處理好有限政府與有效政府的關系。有限政府和有效政府有如下關系。首先，有限政府是有效政府的必要條件。經過計劃經濟的慘痛教訓，又有了20年改革的經驗，我們深刻體會到，一個無限的政府，即一個無所不管政府，必然壓抑企業和個人的活力和經濟的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成為有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不會自動成為有效的政府。在政府的權力受到法律的約束，在政府與經濟保持一定的距離之后，政府作為不偏向的第三方要有所作為，應該充分發揮其支持和增進市場有效運作的積極作用。我們目前所推動的“轉變政府職能”的改革就是把原來的一個無限的和無效的政府轉變為一個有限的和有效的政府。

3．改革、發展、穩定三者之間的關系

如何應對和處理行政體制改革過程中改革、發展和穩定三者之間的關系是我們必須認真思考的問題。在我看來改革是實現發展的必然選擇和途徑，發展是改革的動力，而穩定既是改革和發展的基礎，也是他們的終極目標。在三者的價值排序中，穩定是首要的。沒有穩定，沒有秩序，改革難以推進，改革的成果容易流失。因此，在行政體制改革過程中，必須始終立足于我們目前所處的條件和環境，堅持政府主導、專家論證、人民參與相結合的方針；從當前行政體制的現狀出發，深入研究目前存在的問題，科學的設計改革的目標和方案。既要使改革有所突破，又要考慮到社會的承受能力：特別是針對當前行政體制中存在的突出問題一比如政府職能交叉嚴重、工作效率低下、腐敗案件頻發等，找準改革的著力點，有目的、有重點、分階段、分步驟的推進行政體制改革。